ข้อแตกต่างระหว่างการบริหารงานบุคคล และการบริหารทรัพยากรมนุษย์มีมากมาย เพียงแต่การใช้คำทั้งสองคำนี้ทำให้ความรู้สึกของใครหลายคนคิดว่ามันเหมือนกัน แต่แท้จริงแล้วทั้งสองคำนี้มีนิยามที่แตกต่างกันจนแทบจะเรียกได้ว่าแตกต่างกันโดยสิ้นเชิง ทั้งนี้ข้อแตกต่างเหล่านี้อาจคิดเห็นแตกต่างกันได้ ในมุมมองความคิดเห็นที่แตกต่างกันของแต่ละบุคคล
การบริหารงานบุคคล หมายถึง การปฏิบัติในกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับบุคลากรในองค์การ เน้นภารกิจในการได้คนเข้ามาทำงานในองค์การ เป็นการกำหนดตามหน้าที่ของงานเป็นเรื่องๆ ทำให้เกิดข้อจำกัดมากมายเช่น ทำให้คนขาดความรู้ในงาน จึงเป็นการตัดโอกาสความก้าวหน้าในหน้าที่การงาน ไม่สามารถตรวจทานด้านการออกแบบหรือวิเคราะห์งาน หรือแม้แต่การกำหนดนโยบายการบริหารทรัพยากรมนุษย์ เป็นต้น บทบาทของฝ่ายบริหารงานบุคคลจะมีหน้าที่กำหนดนโยบาย ให้คำแนะนำ รวมทั้งควบคุมและสั่งการตามสายการบังคับบัญชา นอกจากนี้ยังเป็นหน้าที่ที่เกี่ยวกับตัวบุคคลด้วยเช่น การสรรหาและคัดเลือกคนเข้ามาทำงาน การโยกย้ายหรือเลื่อนขั้น หรือแม้แต่การเกษียณอายุ เป็นต้น กิจกรรมและกระบวนการต่างๆของการบริหารงานบุคคลไม่ค่อยมีความสัมพันธ์กัน และไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ขององค์การ มองเป็นจุดๆและมองในระยะสั้น มีการมีส่วนร่วมน้อย เน้นให้ความเป็นธรรมกับพนักงานทุกคนภายใต้กฎระเบียบข้อบังคับขององค์การ
แต่การบริหารทรัพยากรมนุษย์ หมายถึง กระบวนการที่มีการใช้กลยุทธ์ เพื่อให้บรรลุผลสำเร็จตามเป้าหมายขององค์การ มุ่งสนองตอบเป้าหมายเป็นสำคัญ เช่น การสรรหาบุคคลที่มีความรู้ความสามารถมาให้เหมาะสมกับงาน การพัฒนาทรัพยากรบุคคลมีจุดมุ่งหมายเพื่อให้พนักงานในองค์การมีความรู้ความสามารถ รวมถึงการเสริมสร้างประสบการณ์เพื่อความมีประสิทธิภาพของบุคลากร การพยายามหาแรงจูงใจเพื่อรักษาพนักงานให้อยู่ทำงานนานที่สุด เป็นต้น บทบาทของฝ่ายบริหารทรัพยากรมนุษย์จะมีหน้าที่ ศึกษาทิศทางขององค์การ ตลอดจนการจัดสรรทรัพยากรบุคคลให้เข้ากับงานและเสริมสร้างความสามารถเป็นประสบการณ์การทำงานให้แก่พนักงาน หลังจากนั้นก็ติดตามผลว่าเกิดประโยชน์หรือไม่ มากน้อยเพียงใด กิจกรรมและกระบวนการต่างๆมีความสัมพันธ์และบูรณาการเข้าด้วยกันอย่างมาก มองเป็นภาพรวมทั้งหมดและมองในระยะยาว สามารถเข้าถึงได้หลายช่องทางสำหรับการติดต่อสื่อสาร เน้นให้ความสำคัญกับการเข้ามามีส่วนร่วมของพนักงานทุกๆคน เน้นความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน ให้ความสำคัญต่อการรับผิดชอบของคนในองค์การในการให้สิทธิการตัดสินใจด้วยตนเอง เป็นต้น
ดังจะเห็นในข้างต้นแล้วว่าข้อแตกต่างระหว่างการบริหารงานบุคคล และการบริหารทรัพยากรมนุษย์นั้น มีความแตกต่างกันมากเพียงใด แต่นี่เป็นเพียงความคิดเห็นเบื้องต้นส่วนหนึ่งในข้อแตกต่างเท่านั้น หลายๆคนอาจจะคิดเห็นแตกต่างกันออกไปตามสภาพการณ์และความเข้าใจของแต่ละบุคคล แล้วคุณล่ะคิดเห็นอย่างไรบ้าง
วันจันทร์ที่ 28 มิถุนายน พ.ศ. 2553
วันศุกร์ที่ 25 มิถุนายน พ.ศ. 2553
การบริหารทรัพยากรมนุษย์
การบริหารงานบุคคล (Personnel Management) หรือ การบริหารทรัพยากรมนุษย์ (Human Resource Management) เป็นกระบวนการเพื่อให้ได้มาซึ่งกำลังคนที่เหมาะสมที่สุดกับงาน และใช้ทรัพยากรกำลังคนนั้นให้ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุดตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ รวมถึงการบำรุงรักษาไว้ซึ่งทรัพยากรมนุษย์ที่มีประสิทธิภาพให้มีปริมาณเพียงพอ การบริหารทรัพยากรมนุษย์ (Human Resource Management : HRM) แต่เดิมใช้คำว่า การบริหารงานบุคคล (Personnel Management : PM) ซึ่งคำสองคำดังกล่าวมิได้แตกต่างกันและสามารถใช้แทนกันได้ เนื่องจากมีลักษณะหน้าที่งานอย่างเดียวกัน เพียงแต่ HRM จะมีความหมายครอบคลุมมากกว่าและเพื่อให้เหมาะสมกับการที่จะเข้าไปดูแลมนุษย์ก่อนที่จะเข้ามาสู่ตลาดแรงงานตั้งแต่เริ่มต้น จึงใช้คำว่า HRM แทน PM
อย่างไรก็ดีถ้าจะกล่าวถึง ความแตกต่างระหว่าง Personnel Management กับ Human Resource Management จะกล่าวได้ว่าการบริหารงานบุคคล (Personnel Management) เป็นกระบวนการบริหารบุคคลที่อยู่ในองค์การ ซึ่งเริ่มตั้งแต่การคัดเลือกคนที่ดีที่สุดในตลาดแรงงานด้วยวิธีการต่างๆ เข้ามาสู่องค์การ แล้วใช้คนให้ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด จนกระทั่งคนนั้นพ้นออกไปจากองค์การ ซึ่งเมื่อคนออกไปจากองค์การแล้วมีการให้ เงินสะสม บำเหน็จบำนาญ ก็ถือว่าเป็นอันจบสิ้นกระบวนการ ดังนั้นจึงมีจุดเน้นเรื่องของกำลังขวัญ (Moral) เช่น การทำงานอย่างมีความสุข ค่าตอบแทนที่ยุติธรรม ความปลอดภัยในการทำงาน , แรงจูงใจ (Motivation) เช่น การให้ค่าตอบแทนเป็นรายชิ้น ทำมากได้มาก ทำดีมีโอกาสก้าวหน้า การเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่ง ส่วน การบริหารทรัพยากรมนุษย์ (Human Resource Management) เป็นเรื่องเกี่ยวกับการวางแผน การกำหนดคุณลักษณะ และคุณสมบัติของประชากร เริ่มตั้งแต่เกิดจนตาย หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ รัฐต้องดูแลรักษา ใช้งาน และให้ประโยชน์แก่ทรัพยากรมนุษย์ตั้งแต่เกิดจนตาย คือ ก่อนเข้าทำงานและหลังพ้นจากงานเป็นภารกิจของรัฐ HRM มองการบริหารงานบุคคลในแนวลึก หมายความว่า HRM ไม่ได้เริ่มสร้างหรือเปลี่ยนนิสัยคนเมื่อเข้ามาอยู่ในองค์การ แต่จะเริ่มเข้าไปเกี่ยวข้องดูแลตั้งแต่ในสถาบันครอบครัวตั้งแต่เกิด โดยทำการบริหารคนตั้งแต่ตอนแรกที่เขายังไม่ได้เป็นบุคลากร เป็นเพียงแค่ทรัพยากรบุคคล กำลังคน เป็นมนุษย์ที่มีค่า ซึ่งหวังว่าวันหนึ่งเขาจะเป็นพนักงานขององค์กรธุรกิจ
ส่วน แนวคิดในแนวกว้างของ HRM สิ่งที่เน้นมากที่สุดคือ การดำเนินหน้าที่ต่างๆ (เหมือนกับ PM) จำเป็นต้องพิจารณาภาวะแวดล้อมทั้งด้านเศรษฐกิจ (การแข่งขันในตลาดโลก) สังคม (โครงสร้างประชากร) กฎหมายที่เข้ามามีอิทธิพลต่อการบริหารทรัพยากรมนุษย์ นอกจากนี้ HRM ยังเน้นกลยุทธ์ของการบริหารในแต่ละหน้าที่ (Function) ว่าจะต้องปรับให้สอดคล้องซึ่งกันและกันกับสภาวะแวดล้อม ตัวอย่างเช่น เมื่อมีการปรับลดขนาดขององค์การลง (Downsizing) กลยุทธ์ของ HRM ควรมุ่งเน้นในด้านการกำจัดคนให้ออกไปจากองค์การ (Decruitment) และการฝึกอบรมและการพัฒนา (Training and Development) เพราะกลยุทธ์ดังกล่าวจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงานให้กับพนักงานที่เหลืออยู่ และสามารถทำงานแทนพนักงานที่ถูก Layoffs ได้ (เทคนิคการจัดการที่เรียกว่า Learning Organization คือ องค์การแห่งการเรียนรู้) , การฝึกอบรม (Training) และการพัฒนา (Development) เป็นกลยุทธ์ที่สำคัญของ HRM ในภาวะวิกฤติ ซึ่งจำเป็นต้องปรับให้สอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจ สังคม การเมือง การแข่งขันต่างๆ เป็นต้น , การบริหารค่าตอบแทน (Compensation) ต้องคำนึงว่าทำอย่างไรที่จะประหยัดต้นทุนได้ โดยที่กำลังขวัญของพนักงานไม่เสีย , การประเมินผลงาน (Performance Appraisal) เน้นการประเมินผลงานตามผลงานจริงๆ แล้วจ่ายค่าจ้างตามผลงานนั้นๆ หรือการจ่ายค่าจ้างแบบ Pay for Performance มิใช่จ่ายแบบ Pay for Position
ทุกๆ องค์การเอาตัวรอดด้วยการลดขนาดขององค์การ (Downsizing) โดยการ Layoffs คนจำนวนมาก ทำให้คนที่เหลืออยู่ต้องทำงานมากขึ้น และสามารถทำงานแทนคนอื่นได้ ซึ่งการลดขนาดขององค์การก่อให้เกิด , Job Enlargement เป็นการเพิ่มงานในระดับแนวนอน (Horizontal) เช่น เมื่อก่อนเคยทำงานเพียง 1, 2, 3 หน้าที่ แต่ตอนนี้เพิ่มเป็น 4, 5, 6 หน้าที่ เป็นต้น และ Job Enrichment เป็นการเพิ่มงานในแนวดิ่ง (Vertical) หรือเป็นการเพิ่มงานจากข้างบนลงมาข้างล่าง หมายความว่า เมื่อมีการลดขนาดขององค์การ หัวหน้างานอาจจะหายไปประมาณ 2 - 3 ระดับ โดยเฉพาะในระดับกลางๆ พวก First Line และพวก Middle จะถูกลดหายไป งานนั้นจึงตกมาที่ตัวคนงานข้างล่าง ซึ่งเมื่อก่อนคอยทำตามคำสั่งอย่างเดียว แต่เดี๋ยวนี้ต้องคิด ต้องวางแผนการทำงาน ปฏิบัติงานเอง และประเมินผลเอง ทำให้ภาระหน้าที่เพิ่มมากขึ้น ซึ่งการเพิ่มงานในแนวดิ่งนั้นเป็นงานชนิดเดียวกัน แต่เพิ่มคุณค่าตรงที่ต้องวางแผนและประเมินผลเอง
สาเหตุที่องค์การหันมาใช้ Human Resource Management เพราะแนวคิดที่พยายามบริหารงานบุคคลเพื่อให้คนที่อยู่ในองค์การเป็นคนที่มีคุณภาพ และทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งการทำงานที่มีประสิทธิภาพนั้น องค์การไม่ต้องการคนที่ทำงานเก่งอย่างเดียว แต่ต้องการคนที่มีความรับผิดชอบ มีความเชื่อมั่นในตัวเอง มีความซื่อสัตย์ มีความจงรักภักดีต่อองค์การ เป็นผู้นำที่สามารถตัดสินใจได้ และเป็นคนที่มีพฤติกรรมที่สามารถจะเข้ารวมกลุ่มกับเพื่อนร่วมงานได้เป็นอย่างดีเข้ามาทำงานในองค์การจะเห็นได้ว่า HRM เน้นอย่างมากในเรื่องของกลยุทธ์ ในขณะที่ PM ไม่ค่อยให้ความสำคัญมากนัก สำหรับกลยุทธ์ขององค์การสมัยใหม่ เช่น TQM (Total Quality Management) เน้นเรื่องของการให้บริการได้อย่างทันท่วงที และถูกต้องตรงตามความต้องการของลูกค้า ซึ่งเทคนิคนี้นิยมให้ลูกค้าเป็นผู้ประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงาน , Empowerment เป็นการมอบอำนาจเบ็ดเสร็จในการตัดสินใจให้ลูกน้อง , Downsizing เป็นการลดขนาดขององค์การ ซึ่งทำให้เกิด Job Enrichment และ Job Enlargement , Learning Organization เป็นองค์การแห่งการเรียนรู้ คือ พยายามทำให้คนมีประสิทธิ-ภาพสามารถทำงานแทนกันได้ , Pay for Performance การจ่ายค่าตอบแทนต้องอยู่บนพื้นฐานของการประเมินผลงาน และ Green Marketing (การตลาดเพื่อสิ่งแวดล้อม) เป็นการจัดกิจกรรมหรือโครงการที่ใช้กลยุทธ์การตลาดซึ่งติดต่อสื่อสารเพื่อให้ผู้บริโภคมาอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม เป็นต้น
สำหรับความแตกต่างระหว่างการบริหารทรัพยากรมนุษย์ในภาครัฐและภาคเอกชนสามารถจำแนกความแตกต่างได้เป็น 9 ประเด็น กล่าวคือ ประเด็นแรก นโยบายการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐใช้นโยบายแบบปิด การโอนย้าย การแต่งตั้ง มักเป็นการดำเนินการภายในส่วนราชการเป็นส่วนใหญ่ ส่วนภาคเอกชนใช้นโยบายแบบเปิด มีการโอนย้าย และเปลี่ยนแปลงตำแหน่งข้ามบริษัทในเครือเดียวกัน ประเด็นที่สอง การสรรหาและคัดเลือกทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐเป็นแบบแนวดิ่ง โดยรับบุคคลที่สำเร็จการศึกษาตามหลักสูตรต่างๆของสถาบันการศึกษา แล้วนำไปบรรจุแต่งตั้งขั้นต่ำของระดับตำแหน่งนั้นๆ เพื่อให้เติบโตต่อไป ส่วนภาคเอกชนเป็นแบบแนวราบ โดยเปิดกว้างให้บุคคลทั่วไปที่มีคุณสมบัติครบถ้วนตามที่ระบุไว้สามารถเข้าสู่องค์การได้ในแทบทุกระดับตำแหน่ง ประเด็นที่สาม การสรรหาและคัดเลือกทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐต้องดำเนินการเป็นไปตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ซึ่งมีเป็นจำนวนมาก ส่วนภาคเอกชนดำเนินการเป็นไปตามระเบียบและข้อบังคับของบริษัท ซึ่งมีน้อยกว่าเมื่อเทียบกับภาครัฐ ประเด็นที่สี่ การสรรหาและคัดเลือกทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐขาดวิธีการที่หลากหลาย เพราะต้องเป็นไปตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ส่วนภาคเอกชนมีวิธีการที่หลากหลายกว่าเมื่อเทียบกับภาครัฐ
ประเด็นที่ห้า การสรรหาและคัดเลือกทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐมีขั้นตอนมาก และใช้เวลานาน ส่วนภาคเอกชนมีขั้นตอนน้อย และใช้เวลาน้อยกว่าภาครัฐประเด็นที่หก เงินเดือนค่าจ้าง ภาครัฐเป็นไปตามวุฒิ ตามบัญชีเงินเดือนที่กำหนดไว้ ส่วนภาคเอกชนเป็นไปตามความสามารถ ลักษณะงาน หรือสมรรถนะ ซึ่งจะสูงกว่าภาครัฐ ประเด็นที่เจ็ด ระยะเวลาการจ้างงาน ภาครัฐมีการจ้างงานตลอดชีพสำหรับข้าราชการและลูกจ้างประจำ และมีการใช้สัญญาจ้าง 1-4 ปี สำหรับพนักงานราชการ พนักงานมหาวิทยาลัย และลูกจ้างชั่วคราว ซึ่งได้รับอิทธิพลจากแนวคิดของภาคเอกชน ส่วนภาคเอกชน นิยมใช้สัญญาจ้าง และอาจเลิกจ้างได้เมื่อตำแหน่งนั้นหมดความจำเป็นประเด็นที่แปด กองทุนที่ให้ผลตอบแทนยามพ้นสภาพจากองค์การ ภาครัฐเปิดโอกาสให้ข้าราชการสามารถเข้ากองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการได้ ส่วนภาคเอกชนให้พนักงานและลูกจ้างเข้ากองทุนสำรองเลี้ยงชีพประเด็นสุดท้าย การรักษาพยาบาล ภาครัฐเบิกค่ารักษาพยาบาลให้กับบิดา มารดา และบุตรได้สำหรับข้าราชการ และเข้าระบบประกันสังคมสำหรับพนักงานราชการ พนักงานมหาวิทยาลัย และลูกจ้างชั่วคราว ส่วนภาคเอกชนให้พนักงานและลูกจ้างเข้าระบบประกันสังคมนอกจากนี้ภาครัฐยังมีหน่วยงานกลาง คือ คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน หรือ ก.พ. ซึ่งเป็น คณะกรรมการที่รับผิดชอบงานด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ ซึ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งเมื่อปีพุทธศักราช 2471 โดยมีชื่อเรียกในขณะนั้นว่า "ก.ร.พ." หรือ "คณะกรรมการรักษาพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน" เพื่อทำหน้าที่ดำเนินการจัดสอบคัดเลือกผู้เข้ารับราชการพลเรือน และจัดการศึกษาให้นักเรียนหลวงฝ่ายพลเรือนที่ส่งไปศึกษายังต่างประเทศต่อมาได้เปลี่ยนจากชื่อจาก ก.ร.พ. เป็น ก.พ. ทำหน้าที่ดูแลให้การดำเนินการด้านบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือน ในกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนนับตั้งแต่การกำหนดตำแหน่งและอัตราเงินเดือนการสอบเพื่อบรรจุบุคคลเข้ารับราชการการแต่งตั้งโยกย้ายการเลื่อนตำแหน่งและอัตราเงินเดือนไปจนถึงการดำเนินการทางวินัย การออกจากราชการ และเรื่องอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง
อย่างไรก็ดีถ้าจะกล่าวถึง ความแตกต่างระหว่าง Personnel Management กับ Human Resource Management จะกล่าวได้ว่าการบริหารงานบุคคล (Personnel Management) เป็นกระบวนการบริหารบุคคลที่อยู่ในองค์การ ซึ่งเริ่มตั้งแต่การคัดเลือกคนที่ดีที่สุดในตลาดแรงงานด้วยวิธีการต่างๆ เข้ามาสู่องค์การ แล้วใช้คนให้ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด จนกระทั่งคนนั้นพ้นออกไปจากองค์การ ซึ่งเมื่อคนออกไปจากองค์การแล้วมีการให้ เงินสะสม บำเหน็จบำนาญ ก็ถือว่าเป็นอันจบสิ้นกระบวนการ ดังนั้นจึงมีจุดเน้นเรื่องของกำลังขวัญ (Moral) เช่น การทำงานอย่างมีความสุข ค่าตอบแทนที่ยุติธรรม ความปลอดภัยในการทำงาน , แรงจูงใจ (Motivation) เช่น การให้ค่าตอบแทนเป็นรายชิ้น ทำมากได้มาก ทำดีมีโอกาสก้าวหน้า การเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่ง ส่วน การบริหารทรัพยากรมนุษย์ (Human Resource Management) เป็นเรื่องเกี่ยวกับการวางแผน การกำหนดคุณลักษณะ และคุณสมบัติของประชากร เริ่มตั้งแต่เกิดจนตาย หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ รัฐต้องดูแลรักษา ใช้งาน และให้ประโยชน์แก่ทรัพยากรมนุษย์ตั้งแต่เกิดจนตาย คือ ก่อนเข้าทำงานและหลังพ้นจากงานเป็นภารกิจของรัฐ HRM มองการบริหารงานบุคคลในแนวลึก หมายความว่า HRM ไม่ได้เริ่มสร้างหรือเปลี่ยนนิสัยคนเมื่อเข้ามาอยู่ในองค์การ แต่จะเริ่มเข้าไปเกี่ยวข้องดูแลตั้งแต่ในสถาบันครอบครัวตั้งแต่เกิด โดยทำการบริหารคนตั้งแต่ตอนแรกที่เขายังไม่ได้เป็นบุคลากร เป็นเพียงแค่ทรัพยากรบุคคล กำลังคน เป็นมนุษย์ที่มีค่า ซึ่งหวังว่าวันหนึ่งเขาจะเป็นพนักงานขององค์กรธุรกิจ
ส่วน แนวคิดในแนวกว้างของ HRM สิ่งที่เน้นมากที่สุดคือ การดำเนินหน้าที่ต่างๆ (เหมือนกับ PM) จำเป็นต้องพิจารณาภาวะแวดล้อมทั้งด้านเศรษฐกิจ (การแข่งขันในตลาดโลก) สังคม (โครงสร้างประชากร) กฎหมายที่เข้ามามีอิทธิพลต่อการบริหารทรัพยากรมนุษย์ นอกจากนี้ HRM ยังเน้นกลยุทธ์ของการบริหารในแต่ละหน้าที่ (Function) ว่าจะต้องปรับให้สอดคล้องซึ่งกันและกันกับสภาวะแวดล้อม ตัวอย่างเช่น เมื่อมีการปรับลดขนาดขององค์การลง (Downsizing) กลยุทธ์ของ HRM ควรมุ่งเน้นในด้านการกำจัดคนให้ออกไปจากองค์การ (Decruitment) และการฝึกอบรมและการพัฒนา (Training and Development) เพราะกลยุทธ์ดังกล่าวจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงานให้กับพนักงานที่เหลืออยู่ และสามารถทำงานแทนพนักงานที่ถูก Layoffs ได้ (เทคนิคการจัดการที่เรียกว่า Learning Organization คือ องค์การแห่งการเรียนรู้) , การฝึกอบรม (Training) และการพัฒนา (Development) เป็นกลยุทธ์ที่สำคัญของ HRM ในภาวะวิกฤติ ซึ่งจำเป็นต้องปรับให้สอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจ สังคม การเมือง การแข่งขันต่างๆ เป็นต้น , การบริหารค่าตอบแทน (Compensation) ต้องคำนึงว่าทำอย่างไรที่จะประหยัดต้นทุนได้ โดยที่กำลังขวัญของพนักงานไม่เสีย , การประเมินผลงาน (Performance Appraisal) เน้นการประเมินผลงานตามผลงานจริงๆ แล้วจ่ายค่าจ้างตามผลงานนั้นๆ หรือการจ่ายค่าจ้างแบบ Pay for Performance มิใช่จ่ายแบบ Pay for Position
ทุกๆ องค์การเอาตัวรอดด้วยการลดขนาดขององค์การ (Downsizing) โดยการ Layoffs คนจำนวนมาก ทำให้คนที่เหลืออยู่ต้องทำงานมากขึ้น และสามารถทำงานแทนคนอื่นได้ ซึ่งการลดขนาดขององค์การก่อให้เกิด , Job Enlargement เป็นการเพิ่มงานในระดับแนวนอน (Horizontal) เช่น เมื่อก่อนเคยทำงานเพียง 1, 2, 3 หน้าที่ แต่ตอนนี้เพิ่มเป็น 4, 5, 6 หน้าที่ เป็นต้น และ Job Enrichment เป็นการเพิ่มงานในแนวดิ่ง (Vertical) หรือเป็นการเพิ่มงานจากข้างบนลงมาข้างล่าง หมายความว่า เมื่อมีการลดขนาดขององค์การ หัวหน้างานอาจจะหายไปประมาณ 2 - 3 ระดับ โดยเฉพาะในระดับกลางๆ พวก First Line และพวก Middle จะถูกลดหายไป งานนั้นจึงตกมาที่ตัวคนงานข้างล่าง ซึ่งเมื่อก่อนคอยทำตามคำสั่งอย่างเดียว แต่เดี๋ยวนี้ต้องคิด ต้องวางแผนการทำงาน ปฏิบัติงานเอง และประเมินผลเอง ทำให้ภาระหน้าที่เพิ่มมากขึ้น ซึ่งการเพิ่มงานในแนวดิ่งนั้นเป็นงานชนิดเดียวกัน แต่เพิ่มคุณค่าตรงที่ต้องวางแผนและประเมินผลเอง
สาเหตุที่องค์การหันมาใช้ Human Resource Management เพราะแนวคิดที่พยายามบริหารงานบุคคลเพื่อให้คนที่อยู่ในองค์การเป็นคนที่มีคุณภาพ และทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งการทำงานที่มีประสิทธิภาพนั้น องค์การไม่ต้องการคนที่ทำงานเก่งอย่างเดียว แต่ต้องการคนที่มีความรับผิดชอบ มีความเชื่อมั่นในตัวเอง มีความซื่อสัตย์ มีความจงรักภักดีต่อองค์การ เป็นผู้นำที่สามารถตัดสินใจได้ และเป็นคนที่มีพฤติกรรมที่สามารถจะเข้ารวมกลุ่มกับเพื่อนร่วมงานได้เป็นอย่างดีเข้ามาทำงานในองค์การจะเห็นได้ว่า HRM เน้นอย่างมากในเรื่องของกลยุทธ์ ในขณะที่ PM ไม่ค่อยให้ความสำคัญมากนัก สำหรับกลยุทธ์ขององค์การสมัยใหม่ เช่น TQM (Total Quality Management) เน้นเรื่องของการให้บริการได้อย่างทันท่วงที และถูกต้องตรงตามความต้องการของลูกค้า ซึ่งเทคนิคนี้นิยมให้ลูกค้าเป็นผู้ประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงาน , Empowerment เป็นการมอบอำนาจเบ็ดเสร็จในการตัดสินใจให้ลูกน้อง , Downsizing เป็นการลดขนาดขององค์การ ซึ่งทำให้เกิด Job Enrichment และ Job Enlargement , Learning Organization เป็นองค์การแห่งการเรียนรู้ คือ พยายามทำให้คนมีประสิทธิ-ภาพสามารถทำงานแทนกันได้ , Pay for Performance การจ่ายค่าตอบแทนต้องอยู่บนพื้นฐานของการประเมินผลงาน และ Green Marketing (การตลาดเพื่อสิ่งแวดล้อม) เป็นการจัดกิจกรรมหรือโครงการที่ใช้กลยุทธ์การตลาดซึ่งติดต่อสื่อสารเพื่อให้ผู้บริโภคมาอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม เป็นต้น
สำหรับความแตกต่างระหว่างการบริหารทรัพยากรมนุษย์ในภาครัฐและภาคเอกชนสามารถจำแนกความแตกต่างได้เป็น 9 ประเด็น กล่าวคือ ประเด็นแรก นโยบายการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐใช้นโยบายแบบปิด การโอนย้าย การแต่งตั้ง มักเป็นการดำเนินการภายในส่วนราชการเป็นส่วนใหญ่ ส่วนภาคเอกชนใช้นโยบายแบบเปิด มีการโอนย้าย และเปลี่ยนแปลงตำแหน่งข้ามบริษัทในเครือเดียวกัน ประเด็นที่สอง การสรรหาและคัดเลือกทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐเป็นแบบแนวดิ่ง โดยรับบุคคลที่สำเร็จการศึกษาตามหลักสูตรต่างๆของสถาบันการศึกษา แล้วนำไปบรรจุแต่งตั้งขั้นต่ำของระดับตำแหน่งนั้นๆ เพื่อให้เติบโตต่อไป ส่วนภาคเอกชนเป็นแบบแนวราบ โดยเปิดกว้างให้บุคคลทั่วไปที่มีคุณสมบัติครบถ้วนตามที่ระบุไว้สามารถเข้าสู่องค์การได้ในแทบทุกระดับตำแหน่ง ประเด็นที่สาม การสรรหาและคัดเลือกทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐต้องดำเนินการเป็นไปตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ซึ่งมีเป็นจำนวนมาก ส่วนภาคเอกชนดำเนินการเป็นไปตามระเบียบและข้อบังคับของบริษัท ซึ่งมีน้อยกว่าเมื่อเทียบกับภาครัฐ ประเด็นที่สี่ การสรรหาและคัดเลือกทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐขาดวิธีการที่หลากหลาย เพราะต้องเป็นไปตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ส่วนภาคเอกชนมีวิธีการที่หลากหลายกว่าเมื่อเทียบกับภาครัฐ
ประเด็นที่ห้า การสรรหาและคัดเลือกทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐมีขั้นตอนมาก และใช้เวลานาน ส่วนภาคเอกชนมีขั้นตอนน้อย และใช้เวลาน้อยกว่าภาครัฐประเด็นที่หก เงินเดือนค่าจ้าง ภาครัฐเป็นไปตามวุฒิ ตามบัญชีเงินเดือนที่กำหนดไว้ ส่วนภาคเอกชนเป็นไปตามความสามารถ ลักษณะงาน หรือสมรรถนะ ซึ่งจะสูงกว่าภาครัฐ ประเด็นที่เจ็ด ระยะเวลาการจ้างงาน ภาครัฐมีการจ้างงานตลอดชีพสำหรับข้าราชการและลูกจ้างประจำ และมีการใช้สัญญาจ้าง 1-4 ปี สำหรับพนักงานราชการ พนักงานมหาวิทยาลัย และลูกจ้างชั่วคราว ซึ่งได้รับอิทธิพลจากแนวคิดของภาคเอกชน ส่วนภาคเอกชน นิยมใช้สัญญาจ้าง และอาจเลิกจ้างได้เมื่อตำแหน่งนั้นหมดความจำเป็นประเด็นที่แปด กองทุนที่ให้ผลตอบแทนยามพ้นสภาพจากองค์การ ภาครัฐเปิดโอกาสให้ข้าราชการสามารถเข้ากองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการได้ ส่วนภาคเอกชนให้พนักงานและลูกจ้างเข้ากองทุนสำรองเลี้ยงชีพประเด็นสุดท้าย การรักษาพยาบาล ภาครัฐเบิกค่ารักษาพยาบาลให้กับบิดา มารดา และบุตรได้สำหรับข้าราชการ และเข้าระบบประกันสังคมสำหรับพนักงานราชการ พนักงานมหาวิทยาลัย และลูกจ้างชั่วคราว ส่วนภาคเอกชนให้พนักงานและลูกจ้างเข้าระบบประกันสังคมนอกจากนี้ภาครัฐยังมีหน่วยงานกลาง คือ คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน หรือ ก.พ. ซึ่งเป็น คณะกรรมการที่รับผิดชอบงานด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ ซึ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งเมื่อปีพุทธศักราช 2471 โดยมีชื่อเรียกในขณะนั้นว่า "ก.ร.พ." หรือ "คณะกรรมการรักษาพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน" เพื่อทำหน้าที่ดำเนินการจัดสอบคัดเลือกผู้เข้ารับราชการพลเรือน และจัดการศึกษาให้นักเรียนหลวงฝ่ายพลเรือนที่ส่งไปศึกษายังต่างประเทศต่อมาได้เปลี่ยนจากชื่อจาก ก.ร.พ. เป็น ก.พ. ทำหน้าที่ดูแลให้การดำเนินการด้านบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือน ในกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนนับตั้งแต่การกำหนดตำแหน่งและอัตราเงินเดือนการสอบเพื่อบรรจุบุคคลเข้ารับราชการการแต่งตั้งโยกย้ายการเลื่อนตำแหน่งและอัตราเงินเดือนไปจนถึงการดำเนินการทางวินัย การออกจากราชการ และเรื่องอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง
การขาดเอกลักษณ์ของรัฐประศาสนศาสตร์
อุทัย เลาหวิเชียร (2517) ได้กล่าวไว้ว่าความเสื่อมของรัฐประศาสนศาสตร์ (ในสหรัฐอเมริกา) ซึ่งอาจสรุปได้ว่าคือวิกฤติการณ์เกี่ยวกับเอกลักษณ์ ความเย้ยหยันต่าง ๆ ของสังคมศาสตร์ที่มีต่อรัฐประศาสนศาสตร์และการคุกคามต่าง ๆ จากรัฐศาสตร์ ตลอดจนการแสดงความไม่สนใจของนักบริหาร สำหรับประเด็นที่น่าจะเกี่ยวข้องกับขอบข่ายของรัฐประศาสนศาสตร์มากที่สุดก็คือ “การขาดเอกลักษณ์” ของรัฐประศาสนศาสตร์ ผู้ที่ศึกษารัฐประศาสนศาสตร์มักจะอดสงสัยไม่ได้ว่าวิชาที่กำลังศึกษาอยู่คือวิชาอะไรแน่ ทั้งนี้ก็ยังไม่มีผู้ใดกล้ายืนยันอย่างแน่ชัดว่าวิชารัฐประศาสนศาสตร์คืออะไร มีขอบเขตแค่ไหน และมีระเบียบวิธีการศึกษาอะไรที่แน่นอนและเป็นของรัฐประศาสนศาสตร์เอง โดยเหตุนี้มหาวิทยาลัยแต่ละแห่งจึงสอนรัฐประศาสนศาสตร์ในแต่ละแนวที่ไม่เหมือนกัน การขาดเอกลักษณ์ย่อมนำความหนักใจมาให้แก่ผู้ที่ศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในระยะแรก ตัวอย่างที่ดีที่สุดในเรื่องนี้ได้แก่ความรู้สึกของนักศึกษาขั้นปริญญาตรีทางรัฐประศาสนศาสตร์ผู้หนึ่งที่ American University at Beirut นักศึกษาผู้นี้รำพึงรำพรรณว่า
“รัฐประศาสนศาสตร์สร้างความฉงนงงงวยให้กับผมอย่างมาก ในประเทศของผมเราเชื่อกันว่ารัฐประศาสนศาสตร์ก็คือกฎหมายปกครองนั่นเอง แต่มหาวิทยาลัยที่ผมกำลังศึกษาอยู่ไม่ได้สอนกฎหมายปกครองเลย มหาวิทยาลัยที่ข้าพเจ้าได้สมัครไปศึกษาต่อที่สหรัฐฯ สอนบริหารธุรกิจ และรัฐประศาสนศาสตร์ร่วมกัน และเมื่อครั้งพันเอกเออร์วิคมาเยี่ยมพวกเราที่นี่ได้อธิบายว่ารัฐประศาสนศาสตร์ก็คือ เรื่องเกี่ยวกับการบริหารทั่ว ๆ ไป แต่เมื่อศาสตราจารย์โพล๊อคมาบรรยายให้พวกเราฟังก็บอกว่ารัฐประศาสนศาสตร์เป็นส่วนหนึ่งของรัฐศาสตร์ คณบดีไรนิ่งบอกกับพวกเราว่าท่านมีโรงเรียนที่แยกสอนรัฐประศาสนศาสตร์เป็นเอกเทศ แต่คณบดีสโตนก็มีโรงเรียนที่สอนรัฐประศาสนศาสตร์ร่วมกับการบริหารระหว่างประเทศ ข้าพเจ้ารู้สึกเพลิดเพลินที่ได้มีโอกาสฟังคนที่มีชื่อเสียงเหล่านี้บรรยายรัฐประศาสนศาสตร์ แต่อาจารย์มีชื่อเสียงเหล่านี้ต่างก็มีความเห็นเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ไม่เหมือนกันสักคน ผมควรจะทำอย่างไรดี เพื่อเข้าใจรัฐประศาสนศาสตร์ให้ดีขึ้น”
ความเลือนรางในขอบข่ายของลักษณะวิชารัฐประศาสนศาสตร์ไม่เป็นแต่เพียงนักศึกษา เท่านั้นที่มีความลำบากใจ แม้อาจารย์ที่สอนก็มีความรู้สึกเช่นเดียวกัน อาจารย์ทางรัฐประศาสนศาสตร์ผู้หนึ่งที่ออสเตรเลียกล่าวอย่างท้อแท้ใจว่า
“ผู้ที่ทำการสอนหรือวิจัยเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ ย่อมจะประสบกับอุปสรรคที่สำคัญสองประการ ประการแรก คือ ขอบข่ายอันเลือนรางของลักษณะวิชา และประการที่สองก็คือการขาดเทคนิคที่แน่นอน ผู้ทำการสอนหรือวิจัยจะมีความรู้สึกว่า เป็นผู้รอบรู้ทุกอย่างแต่เป็นการสอนแบบเป็ด เช่นบางครั้งผู้สอนจะสนใจกฎหมายปกครองแล้วก็เปลี่ยนไปศึกษาวิชาการบัญชีและการงบประมาณ หรือไม่ก็อาจหมกมุ่นอยู่กับความสัมพันธ์ทางอุตสาหกรรมและจิตวิทยาที่เกี่ยวกับอาชีพ... แน่นอนที่สุดคนที่รอบรู้วิชาเหล่านี้ทั้งหมดย่อมเป็นคนที่ไม่รู้อะไรดีสักอย่าง... ความจริงก็คือการที่รัฐประศาสนศาสตร์เอง ยังไม่มีวิทยาศาสตร์หรือศิลป์อันใดที่จะเรียกได้ว่าเป็นรัฐประศาสนศาสตร์ ข้อสำคัญก็คือรัฐประศาสนศาสตร์ยังไม่มีอะไรที่เป็นระเบียบแบบแผน”
ทั้งนี้ความงงงวยของนักศึกษาชาวเลบานอนและความหนักใจของอาจารย์ชาวออสเตรเลีย เป็นตัวอย่างอันดีที่แสดงให้เห็นถึงการมีวิกฤติการณ์ในเอกลักษณ์ของรัฐประศาสนศาสตร์ที่ย่อมฉายภาพความงงงวยต่อไปถึงประเด็นเรื่องขอบข่ายของรัฐประศาสนศาสตร์อย่างเห็นได้ชัด
“รัฐประศาสนศาสตร์สร้างความฉงนงงงวยให้กับผมอย่างมาก ในประเทศของผมเราเชื่อกันว่ารัฐประศาสนศาสตร์ก็คือกฎหมายปกครองนั่นเอง แต่มหาวิทยาลัยที่ผมกำลังศึกษาอยู่ไม่ได้สอนกฎหมายปกครองเลย มหาวิทยาลัยที่ข้าพเจ้าได้สมัครไปศึกษาต่อที่สหรัฐฯ สอนบริหารธุรกิจ และรัฐประศาสนศาสตร์ร่วมกัน และเมื่อครั้งพันเอกเออร์วิคมาเยี่ยมพวกเราที่นี่ได้อธิบายว่ารัฐประศาสนศาสตร์ก็คือ เรื่องเกี่ยวกับการบริหารทั่ว ๆ ไป แต่เมื่อศาสตราจารย์โพล๊อคมาบรรยายให้พวกเราฟังก็บอกว่ารัฐประศาสนศาสตร์เป็นส่วนหนึ่งของรัฐศาสตร์ คณบดีไรนิ่งบอกกับพวกเราว่าท่านมีโรงเรียนที่แยกสอนรัฐประศาสนศาสตร์เป็นเอกเทศ แต่คณบดีสโตนก็มีโรงเรียนที่สอนรัฐประศาสนศาสตร์ร่วมกับการบริหารระหว่างประเทศ ข้าพเจ้ารู้สึกเพลิดเพลินที่ได้มีโอกาสฟังคนที่มีชื่อเสียงเหล่านี้บรรยายรัฐประศาสนศาสตร์ แต่อาจารย์มีชื่อเสียงเหล่านี้ต่างก็มีความเห็นเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ไม่เหมือนกันสักคน ผมควรจะทำอย่างไรดี เพื่อเข้าใจรัฐประศาสนศาสตร์ให้ดีขึ้น”
ความเลือนรางในขอบข่ายของลักษณะวิชารัฐประศาสนศาสตร์ไม่เป็นแต่เพียงนักศึกษา เท่านั้นที่มีความลำบากใจ แม้อาจารย์ที่สอนก็มีความรู้สึกเช่นเดียวกัน อาจารย์ทางรัฐประศาสนศาสตร์ผู้หนึ่งที่ออสเตรเลียกล่าวอย่างท้อแท้ใจว่า
“ผู้ที่ทำการสอนหรือวิจัยเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ ย่อมจะประสบกับอุปสรรคที่สำคัญสองประการ ประการแรก คือ ขอบข่ายอันเลือนรางของลักษณะวิชา และประการที่สองก็คือการขาดเทคนิคที่แน่นอน ผู้ทำการสอนหรือวิจัยจะมีความรู้สึกว่า เป็นผู้รอบรู้ทุกอย่างแต่เป็นการสอนแบบเป็ด เช่นบางครั้งผู้สอนจะสนใจกฎหมายปกครองแล้วก็เปลี่ยนไปศึกษาวิชาการบัญชีและการงบประมาณ หรือไม่ก็อาจหมกมุ่นอยู่กับความสัมพันธ์ทางอุตสาหกรรมและจิตวิทยาที่เกี่ยวกับอาชีพ... แน่นอนที่สุดคนที่รอบรู้วิชาเหล่านี้ทั้งหมดย่อมเป็นคนที่ไม่รู้อะไรดีสักอย่าง... ความจริงก็คือการที่รัฐประศาสนศาสตร์เอง ยังไม่มีวิทยาศาสตร์หรือศิลป์อันใดที่จะเรียกได้ว่าเป็นรัฐประศาสนศาสตร์ ข้อสำคัญก็คือรัฐประศาสนศาสตร์ยังไม่มีอะไรที่เป็นระเบียบแบบแผน”
ทั้งนี้ความงงงวยของนักศึกษาชาวเลบานอนและความหนักใจของอาจารย์ชาวออสเตรเลีย เป็นตัวอย่างอันดีที่แสดงให้เห็นถึงการมีวิกฤติการณ์ในเอกลักษณ์ของรัฐประศาสนศาสตร์ที่ย่อมฉายภาพความงงงวยต่อไปถึงประเด็นเรื่องขอบข่ายของรัฐประศาสนศาสตร์อย่างเห็นได้ชัด
การศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์
บทนำ
ถ้าดังที่ผู้เขียนกล่าวว่าหัวเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างรัฐประศาสนศาสตร์กับสาขาวิชาอื่น ๆ เป็นหัวเรื่องที่ถูกมองว่าไม่สำคัญมากนัก หัวเรื่องที่จะกล่าวในที่นี้คือพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ จะถูกมองว่ามีความสำคัญมาก แต่กลับไม่ค่อยได้รับความสนใจเท่าที่ควรทั้งนี้อาจเพราะโดยส่วนใหญ่ผู้ศึกษาวิชาใด ๆ (ยกเว้นผู้ศึกษาประวัติศาสตร์) ก็ย่อมต้องการรู้ปัญหาและวิธีแก้ไขหรือสภาพที่เป็นปรากฏการณ์ในปัจจุบันและอนาคตมากกว่าสนใจปรากฏการณ์ในอดีต นอกจากนี้ถ้าจะกล่าวถึงเฉพาะกับรัฐประศาสนศาสตร์ การศึกษาหัวเรื่องพัฒนาการยิ่งถือว่าเป็นหัวเรื่องที่ไม่ง่ายนักเพราะถ้ารัฐประศาสนศาสตร์ที่มาจากความหมายที่ว่า การบริหารสาธารณะหรือการบริหารเพื่อคนโดยทั่ว ๆ ไป รัฐประศาสนศาสตร์ย่อมเกิดขึ้นพร้อมกับการเกิดของสังคม หรือกระทั่งชุมชนเลยทีเดียว ซึ่งนั่นหมายความว่ารัฐประศาสนศาสตร์ในฐานะของกิจกรรมการบริหารสาธารณะจึงไม่สามารถระบุได้ว่าเกิดขึ้นครั้งแรกตั้งแต่เมื่อใดได้ ดังนั้นในที่นี้จึงขอกล่าวถึงพัฒนาการของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์อย่างเป็นระบบหรือในฐานะของวิชา ซึ่งแม้จะมีจุดเริ่มต้นที่เห็นพ้องต้องกันคือ ปี.ค.ศ. 1887 จากบทความของ Woodrow Wilson ชื่อว่า “The Study of Administration” แต่ในแง่การอธิบายพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ แล้วยังไม่เป็นที่เห็นพ้องต้องกันเหมือนดังสาขาวิชาอื่น ๆ ที่มักแบ่งเป็นยุคดั้งเดิม ยุคกลาง และยุคสมัยใหม่ ทั้งนี้ในบทนี้จึงอธิบายถึงวิธีการศึกษาพัฒนาการของนักวิชาการที่มีคำว่า “กระบวนทัศน์” หรือ “paradigm” เป็นเครื่องมืออธิบายซึ่งได้รับความนิยมเป็นอย่างสูงในแง่ผู้ศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ ดังจะกล่าวถึงต่อไป
การใช้แนวคิดเชิงพาราไดม์
ถึงแม้การศึกษาในหัวเรื่องพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์จะถูกยึดติดโดยแนวคิดในรูปแบบของพาราไดม์ (Thomas S. Kuhn ผู้บุกเบิกเผยแพร่แนวคิดเกี่ยวกับพาราไดม์ได้อธิบายว่า พาราไดม์ หมายถึง ความสำเร็จแบบวิทยาศาสตร์ที่มีลักษณะ 2 ประการ คือ (1) เป็นความสำเร็จแบบที่ไม่เคยมีมาก่อน ซึ่งจูงใจให้กลุ่มผู้เกี่ยวข้องละทิ้งวิธีต่าง ๆ ของกิจกรรมแบบวิทยาศาสตร์ที่มีลักษณะแข่งขันกันให้หันมายอมรับร่วมกันในช่วงระยะเวลาหนึ่ง (2) เป็นความสำเร็จที่เปิดโอกาสให้มีปัญหาต่าง ๆ เหลือไว้สำหรับกลุ่มผู้เกี่ยวข้องรุ่นใหม่ได้แก้ไขต่อไป และสำหรับเฉลิมพล ศรีหงส์ที่ได้เขียนหัวเรื่องนี้ได้สรุปว่า พาราไดม์เป็นเสมือนการกำหนดแก่นของปัญหา และแนวทางการแก้ปัญหาดังกล่าวในลักษณะของภาพรวม ซึ่งเป็นที่ยอมรับสำหรับผู้ที่เกี่ยวข้องในช่วงระยะเวลาหนึ่งและใช้เป็นพื้นฐานร่วมกันในการศึกษาวิจัยเพื่อค้นคว้าหาคำตอบหรือคำอธิบายที่เป็นรายละเอียดต่อไป , เฉลิมพล ศรีหงส์,ในคณาจารย์ภาควิชาบริหารรัฐกิจ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง , 2538) สำหรับแนวคิดแบบพาราไดม์ที่มักมาปรับวิธีกับรัฐประศาสนศาสตร์มาจากแนวคิดของ Nicholas Henry ทั้งที่ความเป็นจริง Henry ได้หยิบยืมแนวคิดของ Robert T. Golembiewski ในเรื่อง Locus (ขอบข่ายที่ “ครอบคลุม” เกี่ยวกับสถาบันของสาขา - Locus is the institutional “where” of the field) และ Focus (ความสนใจ “อะไร” เป็นพิเศษของสาขา - Focus is the specialized “what” of the field) มาปรับใช้กับการอธิบายวิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ (ชวลิต เพิ่มน้ำทิพย์ ,อ้างอิงใน วรเดช จันทรศร และ อัจฉราพรรณ เทศะบุรณะ , บรรณาธิการ , 2540) ซึ่ง Golembiewski ได้จำแนกพาราไดม์ในรัฐประศาสนศาสตร์ออกเป็น 4 พาราไดม์ คือ พาราไดม์ดั้งเดิม (การบริหารแยกจากการเมือง ของ Woodrow Wilson) พาราไดม์มนุษยนิยม พาราไดม์จิตวิทยาสังคม และในปัจจุบัน วิชารัฐประศาสนศาสตร์มีทั้ง focus และ locus ที่ไม่ชัดเจน อาจกล่าวได้ว่าแนวโน้มในปัจจุบันคือนักวิชาการมุ่งศึกษาเรื่องนโยบายทั้งในด้านการจัดการและการพิจารณาถึงผลของนโยบายให้ความสนใจต่อเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารงานของรัฐและสนใจศึกษาเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐ (พิทยา บวรวัฒนา , 2538)
สำหรับแนวคิดของ Nicholas Henry (1999) ได้กล่าวถึงวิวัฒนาการในรูปพาราไดม์ไว้ 5 พาราไดม์ ซึ่งคงไม่มีงานเรียบเรียงภาษาไทยของนักวิชาการไทยคนใดเรียบเรียงไว้ใกล้เคียงกับงานของ Henry เท่างานของ เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ (2549) ซึ่งได้เรียบเรียงไว้ตั้งแต่การกล่าวถึงจุดเริ่มต้นของรัฐประศาสนศาสตร์ (the beginning) ว่าเริ่มต้นด้วยงาน Woodrow Wilson ในบทความชื่อ “The Study of Administration” ซึ่งตีพิมพ์ในวารสาร “Political Science Quarterly” (โปรดสังเกตชื่อวารสารซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของรัฐประศาสนศาสตร์-ผู้เขียน)ในปี ค.ศ. 1887 โดยมีเนื้อความเรียกร้องให้ปัญญาชนหันมาศึกษาการบริหารภาครัฐมากขึ้น จากนั้นจึงเริ่มที่กระบวนทัศน์ที่ 1 : การแยกการเมืองกับการบริหารออกจากกัน (Paradigm 1 : The Politics / Administration Dichotomy) ช่วง ค.ศ. 1900 – 1926 เริ่มจากหนังสือของ Frank J. Good now ชื่อ “Politics and Administration” (1900) โดยเสนอให้มีการแยกหน้าที่ทางการเมือง และการบริหารออกจากกันตามหลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย ทั้งนี้ยังเป็นครั้งแรกที่นักวิชาการสนใจรัฐประศาสนศาสตร์อย่างจริงจังจนถึงมีการฝึกอบรมเพื่อเข้าสู่ตำแหน่งข้าราชการ และในปี 1911 ได้มีการตั้งโรงเรียนรัฐประศาสนศาสตร์ ระดับชาติเป็นแห่งแรกชื่อโรงเรียนฝึกอบรมข้าราชการ หลังจากนั้นปีค.ศ. 1924 โรงเรียนก็โอนนักศึกษาไปเรียนที่ Syracuse University ซึ่งเป็นหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์ แห่งแรกที่สอนโดยมหาวิทยาลัยมีชื่อว่า “Maxwell School of Citizenship and Public Affairs ” และในปี 1926 Leonard D. White ก็ได้เขียนตำรารัฐประศาสนศาสตร์ เล่มแรกชื่อ “Introduction to the Study of Public Administration” กระบวนทัศน์ที่ 2 : หลักการบริหาร (Paradigm 2 : The Principles of Administration) ช่วง ค.ศ. 1927 – 1937 เริ่มต้นจากหนังสือของ W.F. Willoughby ชื่อ “Principles of Public Administration” ในปี 1927 ซึ่งแสดงถึงความเชื่อใหม่คือ มีการเสนอให้นำหลักการบริหารต่าง ๆ ไปใช้ในการปฏิบัติ ซึ่งได้จากการศึกษาวิจัยและรวบรวมประสบการณ์การบริหารทั้งหลายงานสำคัญในช่วงนี้เป็นของ Mary Parker Follett (แนวคิดที่เป็นหลักการบริหารต่างๆโดยเฉพาะเรื่องการประสานงาน) , Henri Fayol (ที่กล่าวถึงหลักการบริหาร 14 ข้อ เช่น การแบ่งงานกันทำ เอกภาพของคำสั่ง การรวมอำนาจ ) , Frederick W. Taylor (การจัดการแบบวิทยาศาสตร์) และงานที่มีชื่อเสียงของ Luther H. Gulick และ Lyndall Urwick ที่เสนอหลักการบริหาร 7 ข้อ ในนามของ POSDCORB( Planning , Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting และ Budgeting)
ช่วงต่อไปคือช่วงการท้าทาย (The Challenge) ช่วง ค.ศ. 1938 – 1947 ซึ่งเป็นช่วงหลังจากงานของ Gulick และ Urwick ตีพิมพ์ออกมาเพียงปีเดียวแต่ก็ถูกท้าทายโดยงานของ Chester I. Barnard และที่มีอิทธิพลต่อวงการรัฐประศาสนศาสตร์มากคืองานของ Herbert A. Simon ที่วิจารณ์หลักการบริหารว่าไม่ค่อยมีเหตุผล ซึ่งนั่นเป็นสายการท้าทายแรกในขณะที่อีกสายหนึ่งซึ่งวิจารณ์ว่าการแยกการบริการออกจากเมืองไม่สามารถทำได้ เช่นงานของ Fritz Morstein Marx ที่กล่าวว่าการตัดสินใจทางการบริหารที่เกี่ยวกับเงินหรือคนล้วนเป็นเรื่องการเมือง ช่วงต่อมาคือช่วงปฏิกิริยาตอบโต้ต่อการท้าทาย (Reaction to the Challenge) ช่วง ค.ศ. 1947 – 1950 ซึ่งขณะที่งานของ Simon ทำลายพื้นฐานดั้งเดิมของรัฐประศาสนศาสตร์เขาก็ได้เสนอทางออกไว้ 2 ทางคือ การพัฒนาไปสู่ศาสตร์ของการบริหารที่บริสุทธิ์และการกำหนดวิธีปฏิบัติทางนโยบายสาธารณะ ส่วนทางเลือกที่สองจะเน้นเรื่องความรู้ทางการเมือง ดังนั้นการเรียกร้องนี้จึงเป็นเหมือนการเชื่อมโยงรัฐประศาสนศาสตร์ให้เข้ากับรัฐศาสตร์ (แต่ในฐานะที่รัฐศาสตร์มีอิทธิพลเหนือรัฐประศาสนศาสตร์) จนเป็นเหตุผลหลักที่ผลักดันรัฐประศาสนศาสตร์ไปสู่ กระบวนทัศน์ที่ 3 : รัฐประศาสนศาสตร์คือรัฐศาสตร์ (Paradigm 3 : Public Administration As Political Science) ช่วง ค.ศ. 1950 – 1970 เป็นกระบวนทัศน์ที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐประศาสนศาสตร์และรัฐศาสตร์ขึ้นมาใหม่ โดยเน้น 2 เรื่อง คือ เรื่องระเบียบวิธีวิทยาได้แก่กรณีศึกษา และการพัฒนาสาขาย่อยของรัฐประศาสนศาสตร์ ได้แก่ การบริหารเปรียบเทียบและการบริหารการพัฒนา แต่ไม่นานก็เกิดกระบวนทัศน์ที่ 4 : รัฐประศาสนศาสตร์ คือ การจัดการ (Paradigm 4 : Public Administration As Management) ช่วง ค.ศ. 1956-1970 จากสาเหตุการเป็นพลเมืองชั้นสองของรัฐประศาสนศาสตร์ นักวิชาการจึงได้เสนอทางออกโดยปรับความสนใจมาสู่ความเป็นศาสตร์การบริหาร (administrative science) หรือการจัดการทั่วไป (generic management) ซึ่งมีผลงานสำคัญของ James G. March และ Herbert Simon ในงานชื่อ “Organization” และงาน “Organization in Action” ของ James D. Thompson แต่ปรากฏว่ารัฐประศาสนศาสตร์กลับไปคล้ายคลึงกับบริหารธุรกิจ ต่อมาคือช่วงแรงผลักดันที่ทำให้เกิดการแยกตัว (forces of separatism) ซึ่งเป็นช่วงที่รัฐประศาสนศาสตร์เริ่มขยายความสนใจใหม่อีก 3 แนวคือ (1) วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนโยบายสาธารณะ (2) รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ และ (3) การสร้างความภูมิใจแก่ผู้ปฏิบัติงาน โดยเฉพาะการเห็นว่าวิชาชีพของตนมีคุณค่าซึ่งจากจุดเด่นสุดท้ายนี้เองจึงทำให้เกิดกระบวนทัศน์ที่ 5 : รัฐประศาสนศาสตร์คือรัฐประศาสนศาสตร์ (Paradigm 5 : Public Administering As Public Administration) ช่วงตั้งแต่ค.ศ. 1970 เรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน โดยในปี ค.ศ. 1970 สมาคมสถาบันการศึกษากิจการสาธารณะและรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติได้จัดตั้งขึ้น (National Association of Schools of Public Affairs and Administration – NSSPAA) ซึ่งสมาคมนี้ประกอบด้วยวิทยาลัยและมหาวิทยาลัยต่าง ๆ ที่เปิดสอนวิชาเอกรัฐประศาสนศาสตร์ และการขยายผลต่อมาทำให้รัฐประศาสนศาสตร์มีแนวโน้มที่แยกสาขาออกมาเป็นอิสระ ไม่โน้มเอียงไปกับสาขาวิชาใดสาขาวิชาหนึ่งดังที่เคยเป็นมา นอกจากนี้สำหรับความแตกต่างระหว่างพาราไดม์ของ Henry ในเรื่อง locus และ focus ผู้เขียนของเสนอตารางสรุปของพิทยา บวรวัฒนา (อ้างแล้ว : 4)
การใช้แนวคิดอื่นๆที่ศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์
สำหรับการใช้แนวคิดเชิงพาราไดม์แม้จะมีรายละเอียดที่ชัดเจนและประกอบด้วยการวิเคราะห์จุดเน้นต่างๆของการศึกษา อย่างไรก็ดีมักจะทำให้ผู้เริ่มศึกษาเกิดความสับสนได้เนื่องด้วยความสลับซับซ้อนดังกล่าว ในที่นี้ผู้เขียนขอยกตัวอย่างวิธีการศึกษาพัฒนาการของ Brian R. Fry (1989) ซึ่งได้กล่าวถึงนักวิชาการที่เกี่ยวข้องกับพัฒนาการช่วงสำคัญ ๆ ของรัฐประศาสนศาสตร์โดยผู้ศึกษาอาจเข้าใจนักวิชาการสำคัญเพียง 8 คน คือ Max Weber (โปรดสังเกตว่ามีการกล่าวถึงนักวิชาการท่านนี้เป็นท่านแรกแทนที่จะกล่าวถึง Woodrow Wilson ทั้งนี้เพราะ ในยุโรปถือว่า Weber เป็นบิดาของรัฐประศาสนศาสตร์), Frederick W. Taylor, Luther H. Gulick, Mary Parker Follett, Elton Mayo, Chester I. Barnard , Herbert A. Simon และ Dwight Waldo. แต่ก็ได้แบ่งเป็น 3 ช่วงเวลา เช่นเดียวกัน คือ แนวทางดั้งเดิม (Classical approach) ที่มองจุดเริ่มต้นของรัฐประศาสนศาสตร์ที่เน้นเรื่องของการจัดการ (การแยกการบริหารให้ออกจากการเมืองตามแนวคิดของ Wilson) โดยศึกษาจากงานของนักวิชาการ 3 ท่านแรก แนวทางที่สองคือแนวทางพฤติกรรมศาสตร์ (Behavioral Approach) ซึ่งเน้นการศึกษาพฤติกรรม (โดยเฉพาะมนุษย์) ในองค์การหรือการจัดการของแนวทางดั้งเดิม โดยศึกษาได้จากนักวิชาการ 3 ท่านต่อมา และแนวทางสุดท้าย คือการบริหารคือการเมือง (Administration -as- Political Approach) ซึ่งเป็นส่วนผสมระหว่างแนวทางข้างต้นเพราะแนวทางสุดท้าย พยายามที่จะตอบสนองความจำเป็นทางการบริหารควบคู่ไปกับความเป็นไปได้ตามระบอบประชาธิปไตยซึ่งเน้นว่าต้องมีการบริหารที่ดีบนพื้นฐานของกระบวนการของนโยบายสาธารณะ เพื่อนำไปสู่การบริหารสาธารณะที่ดีขึ้น ทั้งนี้ตัวแทนที่ดีคือแนวคิดแบบรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ ซึ่งศึกษาได้จากงานของนักวิชาการ 2 ท่านสุดท้าย
นอกจากนี้ยังมีการศึกษาพัฒนาการเป็นยุคต่าง ๆ ดังเช่นงานของ กุลธน ธนาพงศธร (2543) ได้กล่าวถึงวิวัฒนาการของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์จำแนกเป็น 3 ยุค คือ (1) ยุคดั้งเดิมมีจุดเน้นของการศึกษาที่โครงสร้างของระบบบริหารโดยจำแนกการศึกษาออกเป็น 2 แนวทาง คือ แนวทางการแบ่งแยกโครงสร้างของฝ่ายบริหารกับฝ่ายการเมืองออกจากกันอย่างเด็ดขาด (นักวิชาการสำคัญที่ศึกษาตามแนวทางนี้เช่น Woodrow Wilson, Frank Goodnow, Leonard White และ Willoughby) และแนวทางการแสวงหาโครงสร้างที่สมบูรณ์แบบขององค์กรแบบระบบราชการ (เน้นที่งาน bureaucracy ของ Weber) (2) ยุคพฤติกรรมศาสตร์ ซึ่งแบ่งเป็น 3 ช่วงย่อย คือ ช่วงแรกที่เน้นศึกษาที่พฤติกรรมมีการศึกษาเพื่อค้นหาผลกระทบของทัศนคติและกำลังขวัญของผู้ปฏิบัติงานต่อการบริหารงาน (ดังเช่นงานของ Mayo , W.J. Dickson , Chester I. Barnard , Mary Parker Follett และ Herbert Simon) ช่วงที่สอง เน้นการศึกษาในแง่สภาพแวดล้อมของการบริหาร ซึ่งเชื่อว่าสภาพแวดล้อมทางการเมืองวัฒนธรรมและอื่น ๆ ย่อมมีอิทธิพลต่อระบบและกระบวนการบริหาร (เช่น Fritz Morstein Marx , Dwight Waldo, John Gaus และ Paul Appleby) และช่วงสุดท้ายมีจุดสนใจที่องค์การสมัยใหม่ พร้อมกับศึกษาเกี่ยวกับเทคนิคการประมวลผลข้อมูล และพัฒนาวิธีจัดหาข่าวสารข้อมูลด้วย (เช่น James March, Victor Thompson, Peter Blau และ Amitai Etzioni) และ (3) ยุคหลังพฤติกรรมศาสตร์ที่มีลักษณะและแนวทางการศึกษาสำคัญ 5 ประการ คือ ลดการเน้นทฤษฎีปทัสถานนิยมให้น้อยลงแต่เพิ่มแนวทางสังเกตวิเคราะห์สถานการณ์จริงเพิ่มขึ้น , มีการเปลี่ยนแปลงขอบข่ายของการศึกษาใหม่, มีการเปลี่ยนแปลงการศึกษาไปสู่วิทยาการทางสังคม, เน้นศึกษาเรื่องนโยบายสาธารณะมากขึ้น และ การศึกษามีความคล้องจองมากขึ้น
สำหรับ อุทัย เลาหวิเชียร (2547) ได้แบ่งวิวัฒนาการเป็น 3 ยุค คือ ยุคแรกจากวิลสันถึงยุคก่อนสงครามโลกครั้งที่สอง ซึ่งเน้นอยู่ 2 กรอบเค้าโครงความคิดคือ การแยกการบริหารออกจากการเมือง และหลักหรือกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการบริหาร ยุคต่อมาคือยุคตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองจนถึงปี ค.ศ. 1970 มีกรอบเค้าโครงความคิดที่เกี่ยวกับ 2 เรื่อง คือ การบริหารเป็นส่วนหนึ่งของการเมือง และ การบริหารเป็นส่วนหนึ่งของการบริหาร และ ยุคตั้งแต่ปี ค.ศ. 1970 จนถึงปัจจุบัน มีกรอบเค้าโครงความคิดเบ็ดเสร็จซึ่งมีสาระแนวคิดที่เกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ เศรษฐศาสตร์การเมือง และทฤษฎีองค์การที่อาศัยหลักมนุษย์นิยมนักวิชาการที่จะกล่าวถึงในที่นี้เป็นคนสุดท้ายขอเสนอผลงานของพิทยา บวรวัฒนา (อ้างแล้ว : 9 – 10) ซึ่งได้กล่าวถึงวิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์เป็น 4 ช่วงสมัยประกอบด้วย (1) สมัยทฤษฎีดั้งเดิม (ค.ศ. 1887 – 1950) ทฤษฎีและแนวการศึกษา ประกอบด้วย การบริหารแยกออกจากการเมืองระบบราชการ วิทยาศาสตร์การจัดการ และหลักการบริหาร (2) สมัยทฤษฎีท้าทาย หรือวิกฤติการณ์ด้านเอกลักษณ์ครั้งแรก (ค.ศ. 1950 – 1960) ประกอบด้วย การบริหารคือการเมือง ระบบราชการแบบไม่เป็นทางการ มนุษยสัมพันธ์ และศาสตร์การบริหาร (3) สมัยวิกฤตการณ์ด้านเอกลักษณ์ครั้งที่สอง(ค.ศ. 1960– 1970) หมายถึงแนวความคิดทางพฤติกรรมศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ (4) สมัยทฤษฎีและแนวการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ (ค.ศ. 1970 – ปัจจุบัน) ครอบคลุมถึงทฤษฎีและแนวการศึกษาประกอบด้วย นโยบายสาธารณะ ทางเลือกสาธารณะ เศรษฐศาสตร์การเมือง ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงาน การจัดการแบบประหยัด วงจรชีวิตขององค์การ การออกแบบองค์การสมัยใหม่ และการวิจัยเรื่ององค์การ
บทสรุป
สำหรับการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ในบทนี้จะใช้แนวคิดเชิงพาราไดม์ตามการอธิบายของ Nicholas Henry ผู้มีชื่อเสียงเป็นอย่างมากในการอธิบายพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ แต่เนื่องด้วยแนวคิดดังกล่าวเป็นแนวคิดที่ค่อนข้างทำให้ผู้ศึกษาโดยเฉพาะผู้ที่กำลังเริ่มต้นสับสนเนื่องด้วยการกล่าวถึงประเด็น locus และ focus ที่แตกต่างกันของแต่ละพาราไดม์ ผู้เขียนจึงได้พยายามรวบรวมแนวทางการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์โดยใช้แนวคิดอื่นๆ จากแนวคิดของนักวิชาการท่านอื่นๆ เช่น กุลธน ธนาพงศธร อุทัย เลาหวิเชียร และ พิทยา บวรวัฒนา แต่ทั้งนี้ผู้ศึกษาคงสังเกตได้ว่าโยข้อใหญ่ใจความแล้วองค์ความรู้ก็มิได้แตกต่างกันมากนัก ดังนั้นผู้ศึกษาจึงอาจเลือกแนวทางที่ตนสนใจหรือถนัดเพื่อความเข้าใจพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ซึ่งแม้จะเป็นเรื่องที่กล่าวถึงนักวิชการอย่างมากมายแต่ก็อาจเข้าใจได้อย่างไม่ยากเย็นนัก
บรรณานุกรม
กุลธน ธนาพงศธร . “ความรู้ทั่วไปเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์” ใน เอกสารการสอนชุดวิชาความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการบริหาร. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ,2543.
เฉลิมพล ศรีหงส์ . “พัฒนาการและแนวโน้มของการศึกษาการบริหารรัฐกิจ : ศึกษาในเชิงพาราไดม์” อ้างใน คณาจารย์ภาควิชาบริหารรัฐกิจ คณะรัฐศาสตร์มหาวิทยาลัยรามคำแหง . การบริหารรัฐกิจ . กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยรามคำแหง , 2538.
พิทยา บวรวัฒนา . รัฐประศาสนศาสตร์ : ทฤษฎีและแนวการศึกษา (ค.ศ. 1887-ค.ศ. 1970) และ (ค.ศ. 1970-ปัจจุบัน) . กรุงเทพฯ : ภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2538.
เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ . ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ . กรุงเทพฯ : บพิทธการพิมพ์ , 2549.
วรเดช จันทรศร และอัจฉราพรรณ เทศะบุรณะ (บรรณาธิการ).รัฐประศาสนศาสตร์ ทฤษฎี และการประยุกต์ . กรุงเทพฯ : โครงการเอกสารและตำรา สมาคมรัฐประศาสนศาสตร์ นิด้า, 2543.
อุทัย เลาหวิเชียร . “ ความหมาย วิวัฒนาการ สถานภาพ แนวโน้มของรัฐประศาสนศาสตร์ ”
ในเอกสารการสอนชุดวิชาหลักและวิธีการศึกษาทางรัฐประศาสนศาสตร์.กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ,2547.
Brian R. Fry . Mastering public administration . Chatham [NJ] : Chatham House, 1989.
Nicholas Henry .Public Administration and Public Affairs . Englewood Cliffs : Prentice-Hall, 1995
ถ้าดังที่ผู้เขียนกล่าวว่าหัวเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างรัฐประศาสนศาสตร์กับสาขาวิชาอื่น ๆ เป็นหัวเรื่องที่ถูกมองว่าไม่สำคัญมากนัก หัวเรื่องที่จะกล่าวในที่นี้คือพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ จะถูกมองว่ามีความสำคัญมาก แต่กลับไม่ค่อยได้รับความสนใจเท่าที่ควรทั้งนี้อาจเพราะโดยส่วนใหญ่ผู้ศึกษาวิชาใด ๆ (ยกเว้นผู้ศึกษาประวัติศาสตร์) ก็ย่อมต้องการรู้ปัญหาและวิธีแก้ไขหรือสภาพที่เป็นปรากฏการณ์ในปัจจุบันและอนาคตมากกว่าสนใจปรากฏการณ์ในอดีต นอกจากนี้ถ้าจะกล่าวถึงเฉพาะกับรัฐประศาสนศาสตร์ การศึกษาหัวเรื่องพัฒนาการยิ่งถือว่าเป็นหัวเรื่องที่ไม่ง่ายนักเพราะถ้ารัฐประศาสนศาสตร์ที่มาจากความหมายที่ว่า การบริหารสาธารณะหรือการบริหารเพื่อคนโดยทั่ว ๆ ไป รัฐประศาสนศาสตร์ย่อมเกิดขึ้นพร้อมกับการเกิดของสังคม หรือกระทั่งชุมชนเลยทีเดียว ซึ่งนั่นหมายความว่ารัฐประศาสนศาสตร์ในฐานะของกิจกรรมการบริหารสาธารณะจึงไม่สามารถระบุได้ว่าเกิดขึ้นครั้งแรกตั้งแต่เมื่อใดได้ ดังนั้นในที่นี้จึงขอกล่าวถึงพัฒนาการของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์อย่างเป็นระบบหรือในฐานะของวิชา ซึ่งแม้จะมีจุดเริ่มต้นที่เห็นพ้องต้องกันคือ ปี.ค.ศ. 1887 จากบทความของ Woodrow Wilson ชื่อว่า “The Study of Administration” แต่ในแง่การอธิบายพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ แล้วยังไม่เป็นที่เห็นพ้องต้องกันเหมือนดังสาขาวิชาอื่น ๆ ที่มักแบ่งเป็นยุคดั้งเดิม ยุคกลาง และยุคสมัยใหม่ ทั้งนี้ในบทนี้จึงอธิบายถึงวิธีการศึกษาพัฒนาการของนักวิชาการที่มีคำว่า “กระบวนทัศน์” หรือ “paradigm” เป็นเครื่องมืออธิบายซึ่งได้รับความนิยมเป็นอย่างสูงในแง่ผู้ศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ ดังจะกล่าวถึงต่อไป
การใช้แนวคิดเชิงพาราไดม์
ถึงแม้การศึกษาในหัวเรื่องพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์จะถูกยึดติดโดยแนวคิดในรูปแบบของพาราไดม์ (Thomas S. Kuhn ผู้บุกเบิกเผยแพร่แนวคิดเกี่ยวกับพาราไดม์ได้อธิบายว่า พาราไดม์ หมายถึง ความสำเร็จแบบวิทยาศาสตร์ที่มีลักษณะ 2 ประการ คือ (1) เป็นความสำเร็จแบบที่ไม่เคยมีมาก่อน ซึ่งจูงใจให้กลุ่มผู้เกี่ยวข้องละทิ้งวิธีต่าง ๆ ของกิจกรรมแบบวิทยาศาสตร์ที่มีลักษณะแข่งขันกันให้หันมายอมรับร่วมกันในช่วงระยะเวลาหนึ่ง (2) เป็นความสำเร็จที่เปิดโอกาสให้มีปัญหาต่าง ๆ เหลือไว้สำหรับกลุ่มผู้เกี่ยวข้องรุ่นใหม่ได้แก้ไขต่อไป และสำหรับเฉลิมพล ศรีหงส์ที่ได้เขียนหัวเรื่องนี้ได้สรุปว่า พาราไดม์เป็นเสมือนการกำหนดแก่นของปัญหา และแนวทางการแก้ปัญหาดังกล่าวในลักษณะของภาพรวม ซึ่งเป็นที่ยอมรับสำหรับผู้ที่เกี่ยวข้องในช่วงระยะเวลาหนึ่งและใช้เป็นพื้นฐานร่วมกันในการศึกษาวิจัยเพื่อค้นคว้าหาคำตอบหรือคำอธิบายที่เป็นรายละเอียดต่อไป , เฉลิมพล ศรีหงส์,ในคณาจารย์ภาควิชาบริหารรัฐกิจ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง , 2538) สำหรับแนวคิดแบบพาราไดม์ที่มักมาปรับวิธีกับรัฐประศาสนศาสตร์มาจากแนวคิดของ Nicholas Henry ทั้งที่ความเป็นจริง Henry ได้หยิบยืมแนวคิดของ Robert T. Golembiewski ในเรื่อง Locus (ขอบข่ายที่ “ครอบคลุม” เกี่ยวกับสถาบันของสาขา - Locus is the institutional “where” of the field) และ Focus (ความสนใจ “อะไร” เป็นพิเศษของสาขา - Focus is the specialized “what” of the field) มาปรับใช้กับการอธิบายวิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ (ชวลิต เพิ่มน้ำทิพย์ ,อ้างอิงใน วรเดช จันทรศร และ อัจฉราพรรณ เทศะบุรณะ , บรรณาธิการ , 2540) ซึ่ง Golembiewski ได้จำแนกพาราไดม์ในรัฐประศาสนศาสตร์ออกเป็น 4 พาราไดม์ คือ พาราไดม์ดั้งเดิม (การบริหารแยกจากการเมือง ของ Woodrow Wilson) พาราไดม์มนุษยนิยม พาราไดม์จิตวิทยาสังคม และในปัจจุบัน วิชารัฐประศาสนศาสตร์มีทั้ง focus และ locus ที่ไม่ชัดเจน อาจกล่าวได้ว่าแนวโน้มในปัจจุบันคือนักวิชาการมุ่งศึกษาเรื่องนโยบายทั้งในด้านการจัดการและการพิจารณาถึงผลของนโยบายให้ความสนใจต่อเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารงานของรัฐและสนใจศึกษาเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐ (พิทยา บวรวัฒนา , 2538)
สำหรับแนวคิดของ Nicholas Henry (1999) ได้กล่าวถึงวิวัฒนาการในรูปพาราไดม์ไว้ 5 พาราไดม์ ซึ่งคงไม่มีงานเรียบเรียงภาษาไทยของนักวิชาการไทยคนใดเรียบเรียงไว้ใกล้เคียงกับงานของ Henry เท่างานของ เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ (2549) ซึ่งได้เรียบเรียงไว้ตั้งแต่การกล่าวถึงจุดเริ่มต้นของรัฐประศาสนศาสตร์ (the beginning) ว่าเริ่มต้นด้วยงาน Woodrow Wilson ในบทความชื่อ “The Study of Administration” ซึ่งตีพิมพ์ในวารสาร “Political Science Quarterly” (โปรดสังเกตชื่อวารสารซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของรัฐประศาสนศาสตร์-ผู้เขียน)ในปี ค.ศ. 1887 โดยมีเนื้อความเรียกร้องให้ปัญญาชนหันมาศึกษาการบริหารภาครัฐมากขึ้น จากนั้นจึงเริ่มที่กระบวนทัศน์ที่ 1 : การแยกการเมืองกับการบริหารออกจากกัน (Paradigm 1 : The Politics / Administration Dichotomy) ช่วง ค.ศ. 1900 – 1926 เริ่มจากหนังสือของ Frank J. Good now ชื่อ “Politics and Administration” (1900) โดยเสนอให้มีการแยกหน้าที่ทางการเมือง และการบริหารออกจากกันตามหลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย ทั้งนี้ยังเป็นครั้งแรกที่นักวิชาการสนใจรัฐประศาสนศาสตร์อย่างจริงจังจนถึงมีการฝึกอบรมเพื่อเข้าสู่ตำแหน่งข้าราชการ และในปี 1911 ได้มีการตั้งโรงเรียนรัฐประศาสนศาสตร์ ระดับชาติเป็นแห่งแรกชื่อโรงเรียนฝึกอบรมข้าราชการ หลังจากนั้นปีค.ศ. 1924 โรงเรียนก็โอนนักศึกษาไปเรียนที่ Syracuse University ซึ่งเป็นหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์ แห่งแรกที่สอนโดยมหาวิทยาลัยมีชื่อว่า “Maxwell School of Citizenship and Public Affairs ” และในปี 1926 Leonard D. White ก็ได้เขียนตำรารัฐประศาสนศาสตร์ เล่มแรกชื่อ “Introduction to the Study of Public Administration” กระบวนทัศน์ที่ 2 : หลักการบริหาร (Paradigm 2 : The Principles of Administration) ช่วง ค.ศ. 1927 – 1937 เริ่มต้นจากหนังสือของ W.F. Willoughby ชื่อ “Principles of Public Administration” ในปี 1927 ซึ่งแสดงถึงความเชื่อใหม่คือ มีการเสนอให้นำหลักการบริหารต่าง ๆ ไปใช้ในการปฏิบัติ ซึ่งได้จากการศึกษาวิจัยและรวบรวมประสบการณ์การบริหารทั้งหลายงานสำคัญในช่วงนี้เป็นของ Mary Parker Follett (แนวคิดที่เป็นหลักการบริหารต่างๆโดยเฉพาะเรื่องการประสานงาน) , Henri Fayol (ที่กล่าวถึงหลักการบริหาร 14 ข้อ เช่น การแบ่งงานกันทำ เอกภาพของคำสั่ง การรวมอำนาจ ) , Frederick W. Taylor (การจัดการแบบวิทยาศาสตร์) และงานที่มีชื่อเสียงของ Luther H. Gulick และ Lyndall Urwick ที่เสนอหลักการบริหาร 7 ข้อ ในนามของ POSDCORB( Planning , Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting และ Budgeting)
ช่วงต่อไปคือช่วงการท้าทาย (The Challenge) ช่วง ค.ศ. 1938 – 1947 ซึ่งเป็นช่วงหลังจากงานของ Gulick และ Urwick ตีพิมพ์ออกมาเพียงปีเดียวแต่ก็ถูกท้าทายโดยงานของ Chester I. Barnard และที่มีอิทธิพลต่อวงการรัฐประศาสนศาสตร์มากคืองานของ Herbert A. Simon ที่วิจารณ์หลักการบริหารว่าไม่ค่อยมีเหตุผล ซึ่งนั่นเป็นสายการท้าทายแรกในขณะที่อีกสายหนึ่งซึ่งวิจารณ์ว่าการแยกการบริการออกจากเมืองไม่สามารถทำได้ เช่นงานของ Fritz Morstein Marx ที่กล่าวว่าการตัดสินใจทางการบริหารที่เกี่ยวกับเงินหรือคนล้วนเป็นเรื่องการเมือง ช่วงต่อมาคือช่วงปฏิกิริยาตอบโต้ต่อการท้าทาย (Reaction to the Challenge) ช่วง ค.ศ. 1947 – 1950 ซึ่งขณะที่งานของ Simon ทำลายพื้นฐานดั้งเดิมของรัฐประศาสนศาสตร์เขาก็ได้เสนอทางออกไว้ 2 ทางคือ การพัฒนาไปสู่ศาสตร์ของการบริหารที่บริสุทธิ์และการกำหนดวิธีปฏิบัติทางนโยบายสาธารณะ ส่วนทางเลือกที่สองจะเน้นเรื่องความรู้ทางการเมือง ดังนั้นการเรียกร้องนี้จึงเป็นเหมือนการเชื่อมโยงรัฐประศาสนศาสตร์ให้เข้ากับรัฐศาสตร์ (แต่ในฐานะที่รัฐศาสตร์มีอิทธิพลเหนือรัฐประศาสนศาสตร์) จนเป็นเหตุผลหลักที่ผลักดันรัฐประศาสนศาสตร์ไปสู่ กระบวนทัศน์ที่ 3 : รัฐประศาสนศาสตร์คือรัฐศาสตร์ (Paradigm 3 : Public Administration As Political Science) ช่วง ค.ศ. 1950 – 1970 เป็นกระบวนทัศน์ที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐประศาสนศาสตร์และรัฐศาสตร์ขึ้นมาใหม่ โดยเน้น 2 เรื่อง คือ เรื่องระเบียบวิธีวิทยาได้แก่กรณีศึกษา และการพัฒนาสาขาย่อยของรัฐประศาสนศาสตร์ ได้แก่ การบริหารเปรียบเทียบและการบริหารการพัฒนา แต่ไม่นานก็เกิดกระบวนทัศน์ที่ 4 : รัฐประศาสนศาสตร์ คือ การจัดการ (Paradigm 4 : Public Administration As Management) ช่วง ค.ศ. 1956-1970 จากสาเหตุการเป็นพลเมืองชั้นสองของรัฐประศาสนศาสตร์ นักวิชาการจึงได้เสนอทางออกโดยปรับความสนใจมาสู่ความเป็นศาสตร์การบริหาร (administrative science) หรือการจัดการทั่วไป (generic management) ซึ่งมีผลงานสำคัญของ James G. March และ Herbert Simon ในงานชื่อ “Organization” และงาน “Organization in Action” ของ James D. Thompson แต่ปรากฏว่ารัฐประศาสนศาสตร์กลับไปคล้ายคลึงกับบริหารธุรกิจ ต่อมาคือช่วงแรงผลักดันที่ทำให้เกิดการแยกตัว (forces of separatism) ซึ่งเป็นช่วงที่รัฐประศาสนศาสตร์เริ่มขยายความสนใจใหม่อีก 3 แนวคือ (1) วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนโยบายสาธารณะ (2) รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ และ (3) การสร้างความภูมิใจแก่ผู้ปฏิบัติงาน โดยเฉพาะการเห็นว่าวิชาชีพของตนมีคุณค่าซึ่งจากจุดเด่นสุดท้ายนี้เองจึงทำให้เกิดกระบวนทัศน์ที่ 5 : รัฐประศาสนศาสตร์คือรัฐประศาสนศาสตร์ (Paradigm 5 : Public Administering As Public Administration) ช่วงตั้งแต่ค.ศ. 1970 เรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน โดยในปี ค.ศ. 1970 สมาคมสถาบันการศึกษากิจการสาธารณะและรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติได้จัดตั้งขึ้น (National Association of Schools of Public Affairs and Administration – NSSPAA) ซึ่งสมาคมนี้ประกอบด้วยวิทยาลัยและมหาวิทยาลัยต่าง ๆ ที่เปิดสอนวิชาเอกรัฐประศาสนศาสตร์ และการขยายผลต่อมาทำให้รัฐประศาสนศาสตร์มีแนวโน้มที่แยกสาขาออกมาเป็นอิสระ ไม่โน้มเอียงไปกับสาขาวิชาใดสาขาวิชาหนึ่งดังที่เคยเป็นมา นอกจากนี้สำหรับความแตกต่างระหว่างพาราไดม์ของ Henry ในเรื่อง locus และ focus ผู้เขียนของเสนอตารางสรุปของพิทยา บวรวัฒนา (อ้างแล้ว : 4)
การใช้แนวคิดอื่นๆที่ศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์
สำหรับการใช้แนวคิดเชิงพาราไดม์แม้จะมีรายละเอียดที่ชัดเจนและประกอบด้วยการวิเคราะห์จุดเน้นต่างๆของการศึกษา อย่างไรก็ดีมักจะทำให้ผู้เริ่มศึกษาเกิดความสับสนได้เนื่องด้วยความสลับซับซ้อนดังกล่าว ในที่นี้ผู้เขียนขอยกตัวอย่างวิธีการศึกษาพัฒนาการของ Brian R. Fry (1989) ซึ่งได้กล่าวถึงนักวิชาการที่เกี่ยวข้องกับพัฒนาการช่วงสำคัญ ๆ ของรัฐประศาสนศาสตร์โดยผู้ศึกษาอาจเข้าใจนักวิชาการสำคัญเพียง 8 คน คือ Max Weber (โปรดสังเกตว่ามีการกล่าวถึงนักวิชาการท่านนี้เป็นท่านแรกแทนที่จะกล่าวถึง Woodrow Wilson ทั้งนี้เพราะ ในยุโรปถือว่า Weber เป็นบิดาของรัฐประศาสนศาสตร์), Frederick W. Taylor, Luther H. Gulick, Mary Parker Follett, Elton Mayo, Chester I. Barnard , Herbert A. Simon และ Dwight Waldo. แต่ก็ได้แบ่งเป็น 3 ช่วงเวลา เช่นเดียวกัน คือ แนวทางดั้งเดิม (Classical approach) ที่มองจุดเริ่มต้นของรัฐประศาสนศาสตร์ที่เน้นเรื่องของการจัดการ (การแยกการบริหารให้ออกจากการเมืองตามแนวคิดของ Wilson) โดยศึกษาจากงานของนักวิชาการ 3 ท่านแรก แนวทางที่สองคือแนวทางพฤติกรรมศาสตร์ (Behavioral Approach) ซึ่งเน้นการศึกษาพฤติกรรม (โดยเฉพาะมนุษย์) ในองค์การหรือการจัดการของแนวทางดั้งเดิม โดยศึกษาได้จากนักวิชาการ 3 ท่านต่อมา และแนวทางสุดท้าย คือการบริหารคือการเมือง (Administration -as- Political Approach) ซึ่งเป็นส่วนผสมระหว่างแนวทางข้างต้นเพราะแนวทางสุดท้าย พยายามที่จะตอบสนองความจำเป็นทางการบริหารควบคู่ไปกับความเป็นไปได้ตามระบอบประชาธิปไตยซึ่งเน้นว่าต้องมีการบริหารที่ดีบนพื้นฐานของกระบวนการของนโยบายสาธารณะ เพื่อนำไปสู่การบริหารสาธารณะที่ดีขึ้น ทั้งนี้ตัวแทนที่ดีคือแนวคิดแบบรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ ซึ่งศึกษาได้จากงานของนักวิชาการ 2 ท่านสุดท้าย
นอกจากนี้ยังมีการศึกษาพัฒนาการเป็นยุคต่าง ๆ ดังเช่นงานของ กุลธน ธนาพงศธร (2543) ได้กล่าวถึงวิวัฒนาการของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์จำแนกเป็น 3 ยุค คือ (1) ยุคดั้งเดิมมีจุดเน้นของการศึกษาที่โครงสร้างของระบบบริหารโดยจำแนกการศึกษาออกเป็น 2 แนวทาง คือ แนวทางการแบ่งแยกโครงสร้างของฝ่ายบริหารกับฝ่ายการเมืองออกจากกันอย่างเด็ดขาด (นักวิชาการสำคัญที่ศึกษาตามแนวทางนี้เช่น Woodrow Wilson, Frank Goodnow, Leonard White และ Willoughby) และแนวทางการแสวงหาโครงสร้างที่สมบูรณ์แบบขององค์กรแบบระบบราชการ (เน้นที่งาน bureaucracy ของ Weber) (2) ยุคพฤติกรรมศาสตร์ ซึ่งแบ่งเป็น 3 ช่วงย่อย คือ ช่วงแรกที่เน้นศึกษาที่พฤติกรรมมีการศึกษาเพื่อค้นหาผลกระทบของทัศนคติและกำลังขวัญของผู้ปฏิบัติงานต่อการบริหารงาน (ดังเช่นงานของ Mayo , W.J. Dickson , Chester I. Barnard , Mary Parker Follett และ Herbert Simon) ช่วงที่สอง เน้นการศึกษาในแง่สภาพแวดล้อมของการบริหาร ซึ่งเชื่อว่าสภาพแวดล้อมทางการเมืองวัฒนธรรมและอื่น ๆ ย่อมมีอิทธิพลต่อระบบและกระบวนการบริหาร (เช่น Fritz Morstein Marx , Dwight Waldo, John Gaus และ Paul Appleby) และช่วงสุดท้ายมีจุดสนใจที่องค์การสมัยใหม่ พร้อมกับศึกษาเกี่ยวกับเทคนิคการประมวลผลข้อมูล และพัฒนาวิธีจัดหาข่าวสารข้อมูลด้วย (เช่น James March, Victor Thompson, Peter Blau และ Amitai Etzioni) และ (3) ยุคหลังพฤติกรรมศาสตร์ที่มีลักษณะและแนวทางการศึกษาสำคัญ 5 ประการ คือ ลดการเน้นทฤษฎีปทัสถานนิยมให้น้อยลงแต่เพิ่มแนวทางสังเกตวิเคราะห์สถานการณ์จริงเพิ่มขึ้น , มีการเปลี่ยนแปลงขอบข่ายของการศึกษาใหม่, มีการเปลี่ยนแปลงการศึกษาไปสู่วิทยาการทางสังคม, เน้นศึกษาเรื่องนโยบายสาธารณะมากขึ้น และ การศึกษามีความคล้องจองมากขึ้น
สำหรับ อุทัย เลาหวิเชียร (2547) ได้แบ่งวิวัฒนาการเป็น 3 ยุค คือ ยุคแรกจากวิลสันถึงยุคก่อนสงครามโลกครั้งที่สอง ซึ่งเน้นอยู่ 2 กรอบเค้าโครงความคิดคือ การแยกการบริหารออกจากการเมือง และหลักหรือกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการบริหาร ยุคต่อมาคือยุคตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองจนถึงปี ค.ศ. 1970 มีกรอบเค้าโครงความคิดที่เกี่ยวกับ 2 เรื่อง คือ การบริหารเป็นส่วนหนึ่งของการเมือง และ การบริหารเป็นส่วนหนึ่งของการบริหาร และ ยุคตั้งแต่ปี ค.ศ. 1970 จนถึงปัจจุบัน มีกรอบเค้าโครงความคิดเบ็ดเสร็จซึ่งมีสาระแนวคิดที่เกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ เศรษฐศาสตร์การเมือง และทฤษฎีองค์การที่อาศัยหลักมนุษย์นิยมนักวิชาการที่จะกล่าวถึงในที่นี้เป็นคนสุดท้ายขอเสนอผลงานของพิทยา บวรวัฒนา (อ้างแล้ว : 9 – 10) ซึ่งได้กล่าวถึงวิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์เป็น 4 ช่วงสมัยประกอบด้วย (1) สมัยทฤษฎีดั้งเดิม (ค.ศ. 1887 – 1950) ทฤษฎีและแนวการศึกษา ประกอบด้วย การบริหารแยกออกจากการเมืองระบบราชการ วิทยาศาสตร์การจัดการ และหลักการบริหาร (2) สมัยทฤษฎีท้าทาย หรือวิกฤติการณ์ด้านเอกลักษณ์ครั้งแรก (ค.ศ. 1950 – 1960) ประกอบด้วย การบริหารคือการเมือง ระบบราชการแบบไม่เป็นทางการ มนุษยสัมพันธ์ และศาสตร์การบริหาร (3) สมัยวิกฤตการณ์ด้านเอกลักษณ์ครั้งที่สอง(ค.ศ. 1960– 1970) หมายถึงแนวความคิดทางพฤติกรรมศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ (4) สมัยทฤษฎีและแนวการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ (ค.ศ. 1970 – ปัจจุบัน) ครอบคลุมถึงทฤษฎีและแนวการศึกษาประกอบด้วย นโยบายสาธารณะ ทางเลือกสาธารณะ เศรษฐศาสตร์การเมือง ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงาน การจัดการแบบประหยัด วงจรชีวิตขององค์การ การออกแบบองค์การสมัยใหม่ และการวิจัยเรื่ององค์การ
บทสรุป
สำหรับการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ในบทนี้จะใช้แนวคิดเชิงพาราไดม์ตามการอธิบายของ Nicholas Henry ผู้มีชื่อเสียงเป็นอย่างมากในการอธิบายพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ แต่เนื่องด้วยแนวคิดดังกล่าวเป็นแนวคิดที่ค่อนข้างทำให้ผู้ศึกษาโดยเฉพาะผู้ที่กำลังเริ่มต้นสับสนเนื่องด้วยการกล่าวถึงประเด็น locus และ focus ที่แตกต่างกันของแต่ละพาราไดม์ ผู้เขียนจึงได้พยายามรวบรวมแนวทางการศึกษาพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์โดยใช้แนวคิดอื่นๆ จากแนวคิดของนักวิชาการท่านอื่นๆ เช่น กุลธน ธนาพงศธร อุทัย เลาหวิเชียร และ พิทยา บวรวัฒนา แต่ทั้งนี้ผู้ศึกษาคงสังเกตได้ว่าโยข้อใหญ่ใจความแล้วองค์ความรู้ก็มิได้แตกต่างกันมากนัก ดังนั้นผู้ศึกษาจึงอาจเลือกแนวทางที่ตนสนใจหรือถนัดเพื่อความเข้าใจพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ซึ่งแม้จะเป็นเรื่องที่กล่าวถึงนักวิชการอย่างมากมายแต่ก็อาจเข้าใจได้อย่างไม่ยากเย็นนัก
บรรณานุกรม
กุลธน ธนาพงศธร . “ความรู้ทั่วไปเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์” ใน เอกสารการสอนชุดวิชาความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการบริหาร. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ,2543.
เฉลิมพล ศรีหงส์ . “พัฒนาการและแนวโน้มของการศึกษาการบริหารรัฐกิจ : ศึกษาในเชิงพาราไดม์” อ้างใน คณาจารย์ภาควิชาบริหารรัฐกิจ คณะรัฐศาสตร์มหาวิทยาลัยรามคำแหง . การบริหารรัฐกิจ . กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยรามคำแหง , 2538.
พิทยา บวรวัฒนา . รัฐประศาสนศาสตร์ : ทฤษฎีและแนวการศึกษา (ค.ศ. 1887-ค.ศ. 1970) และ (ค.ศ. 1970-ปัจจุบัน) . กรุงเทพฯ : ภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2538.
เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ . ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ . กรุงเทพฯ : บพิทธการพิมพ์ , 2549.
วรเดช จันทรศร และอัจฉราพรรณ เทศะบุรณะ (บรรณาธิการ).รัฐประศาสนศาสตร์ ทฤษฎี และการประยุกต์ . กรุงเทพฯ : โครงการเอกสารและตำรา สมาคมรัฐประศาสนศาสตร์ นิด้า, 2543.
อุทัย เลาหวิเชียร . “ ความหมาย วิวัฒนาการ สถานภาพ แนวโน้มของรัฐประศาสนศาสตร์ ”
ในเอกสารการสอนชุดวิชาหลักและวิธีการศึกษาทางรัฐประศาสนศาสตร์.กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ,2547.
Brian R. Fry . Mastering public administration . Chatham [NJ] : Chatham House, 1989.
Nicholas Henry .Public Administration and Public Affairs . Englewood Cliffs : Prentice-Hall, 1995
บทนำ
Public Administration หรือ PA
เราอาจจะรู้จักมันในชื่อ รัฐประศาสนศาสตร์ และหลายคนอาจจะคิดว่ามันคืออีกชื่อหนึ่งของรัฐศาสตร์หรือไม่ก็รัฐประศาสนศาสตร์เป็นส่วนหนึ่งของรัฐศาสตร์ ซึ่งจริงๆแล้วนั่นคือความเข้าใจที่ผิดอย่างมาก เพราะการศึกษาของทั้งสองตัวนี้นั้นแตกต่างกันแทบจะโดยสิ้นเชิง รัฐประศาสนศาสตร์จะเน้นการบริหารงานภาครัฐ แต่รัฐศาสตร์นั้นจะเน้นในเรื่องของการเมือง บลอคนี้ข้าเจ้าได้รวบรวมเอาสาระสำคัญในแขนงของรัฐประศาสนศาสตร์มารวมเอาไว้เรื่อยๆ เพราะข้าเจ้าก็กำลังศึกษาเกี่ยวกับมันอยู่ ใครมีความคิดเห็นอะไรสามารถบอกกล่าวกันได้นะ เพื่อเพิ่มพูนความรู้ความเข้าใจใหม่ๆ รวมทั้งเพิ่มความมีประสิทธิภาพและทัศนคติที่ดีต่อไป
สมัครสมาชิก:
บทความ (Atom)