การบริหารทรัพยากรมนุษย์

การบริหารงานบุคคล (Personnel Management) หรือ การบริหารทรัพยากรมนุษย์ (Human Resource Management) เป็นกระบวนการเพื่อให้ได้มาซึ่งกำลังคนที่เหมาะสมที่สุดกับงาน และใช้ทรัพยากรกำลังคนนั้นให้ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุดตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ รวมถึงการบำรุงรักษาไว้ซึ่งทรัพยากรมนุษย์ที่มีประสิทธิภาพให้มีปริมาณเพียงพอ การบริหารทรัพยากรมนุษย์ (Human Resource Management : HRM) แต่เดิมใช้คำว่า การบริหารงานบุคคล (Personnel Management : PM) ซึ่งคำสองคำดังกล่าวมิได้แตกต่างกันและสามารถใช้แทนกันได้ เนื่องจากมีลักษณะหน้าที่งานอย่างเดียวกัน เพียงแต่ HRM จะมีความหมายครอบคลุมมากกว่าและเพื่อให้เหมาะสมกับการที่จะเข้าไปดูแลมนุษย์ก่อนที่จะเข้ามาสู่ตลาดแรงงานตั้งแต่เริ่มต้น จึงใช้คำว่า HRM แทน PM

อย่างไรก็ดีถ้าจะกล่าวถึง ความแตกต่างระหว่าง Personnel Management กับ Human Resource Management จะกล่าวได้ว่าการบริหารงานบุคคล (Personnel Management) เป็นกระบวนการบริหารบุคคลที่อยู่ในองค์การ ซึ่งเริ่มตั้งแต่การคัดเลือกคนที่ดีที่สุดในตลาดแรงงานด้วยวิธีการต่างๆ เข้ามาสู่องค์การ แล้วใช้คนให้ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด จนกระทั่งคนนั้นพ้นออกไปจากองค์การ ซึ่งเมื่อคนออกไปจากองค์การแล้วมีการให้ เงินสะสม บำเหน็จบำนาญ ก็ถือว่าเป็นอันจบสิ้นกระบวนการ ดังนั้นจึงมีจุดเน้นเรื่องของกำลังขวัญ (Moral) เช่น การทำงานอย่างมีความสุข ค่าตอบแทนที่ยุติธรรม ความปลอดภัยในการทำงาน , แรงจูงใจ (Motivation) เช่น การให้ค่าตอบแทนเป็นรายชิ้น ทำมากได้มาก ทำดีมีโอกาสก้าวหน้า การเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่ง ส่วน การบริหารทรัพยากรมนุษย์ (Human Resource Management) เป็นเรื่องเกี่ยวกับการวางแผน การกำหนดคุณลักษณะ และคุณสมบัติของประชากร เริ่มตั้งแต่เกิดจนตาย หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ รัฐต้องดูแลรักษา ใช้งาน และให้ประโยชน์แก่ทรัพยากรมนุษย์ตั้งแต่เกิดจนตาย คือ ก่อนเข้าทำงานและหลังพ้นจากงานเป็นภารกิจของรัฐ HRM มองการบริหารงานบุคคลในแนวลึก หมายความว่า HRM ไม่ได้เริ่มสร้างหรือเปลี่ยนนิสัยคนเมื่อเข้ามาอยู่ในองค์การ แต่จะเริ่มเข้าไปเกี่ยวข้องดูแลตั้งแต่ในสถาบันครอบครัวตั้งแต่เกิด โดยทำการบริหารคนตั้งแต่ตอนแรกที่เขายังไม่ได้เป็นบุคลากร เป็นเพียงแค่ทรัพยากรบุคคล กำลังคน เป็นมนุษย์ที่มีค่า ซึ่งหวังว่าวันหนึ่งเขาจะเป็นพนักงานขององค์กรธุรกิจ

ส่วน แนวคิดในแนวกว้างของ HRM สิ่งที่เน้นมากที่สุดคือ การดำเนินหน้าที่ต่างๆ (เหมือนกับ PM) จำเป็นต้องพิจารณาภาวะแวดล้อมทั้งด้านเศรษฐกิจ (การแข่งขันในตลาดโลก) สังคม (โครงสร้างประชากร) กฎหมายที่เข้ามามีอิทธิพลต่อการบริหารทรัพยากรมนุษย์ นอกจากนี้ HRM ยังเน้นกลยุทธ์ของการบริหารในแต่ละหน้าที่ (Function) ว่าจะต้องปรับให้สอดคล้องซึ่งกันและกันกับสภาวะแวดล้อม ตัวอย่างเช่น เมื่อมีการปรับลดขนาดขององค์การลง (Downsizing) กลยุทธ์ของ HRM ควรมุ่งเน้นในด้านการกำจัดคนให้ออกไปจากองค์การ (Decruitment) และการฝึกอบรมและการพัฒนา (Training and Development) เพราะกลยุทธ์ดังกล่าวจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงานให้กับพนักงานที่เหลืออยู่ และสามารถทำงานแทนพนักงานที่ถูก Layoffs ได้ (เทคนิคการจัดการที่เรียกว่า Learning Organization คือ องค์การแห่งการเรียนรู้) , การฝึกอบรม (Training) และการพัฒนา (Development) เป็นกลยุทธ์ที่สำคัญของ HRM ในภาวะวิกฤติ ซึ่งจำเป็นต้องปรับให้สอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจ สังคม การเมือง การแข่งขันต่างๆ เป็นต้น , การบริหารค่าตอบแทน (Compensation) ต้องคำนึงว่าทำอย่างไรที่จะประหยัดต้นทุนได้ โดยที่กำลังขวัญของพนักงานไม่เสีย , การประเมินผลงาน (Performance Appraisal) เน้นการประเมินผลงานตามผลงานจริงๆ แล้วจ่ายค่าจ้างตามผลงานนั้นๆ หรือการจ่ายค่าจ้างแบบ Pay for Performance มิใช่จ่ายแบบ Pay for Position

ทุกๆ องค์การเอาตัวรอดด้วยการลดขนาดขององค์การ (Downsizing) โดยการ Layoffs คนจำนวนมาก ทำให้คนที่เหลืออยู่ต้องทำงานมากขึ้น และสามารถทำงานแทนคนอื่นได้ ซึ่งการลดขนาดขององค์การก่อให้เกิด , Job Enlargement เป็นการเพิ่มงานในระดับแนวนอน (Horizontal) เช่น เมื่อก่อนเคยทำงานเพียง 1, 2, 3 หน้าที่ แต่ตอนนี้เพิ่มเป็น 4, 5, 6 หน้าที่ เป็นต้น และ Job Enrichment เป็นการเพิ่มงานในแนวดิ่ง (Vertical) หรือเป็นการเพิ่มงานจากข้างบนลงมาข้างล่าง หมายความว่า เมื่อมีการลดขนาดขององค์การ หัวหน้างานอาจจะหายไปประมาณ 2 - 3 ระดับ โดยเฉพาะในระดับกลางๆ พวก First Line และพวก Middle จะถูกลดหายไป งานนั้นจึงตกมาที่ตัวคนงานข้างล่าง ซึ่งเมื่อก่อนคอยทำตามคำสั่งอย่างเดียว แต่เดี๋ยวนี้ต้องคิด ต้องวางแผนการทำงาน ปฏิบัติงานเอง และประเมินผลเอง ทำให้ภาระหน้าที่เพิ่มมากขึ้น ซึ่งการเพิ่มงานในแนวดิ่งนั้นเป็นงานชนิดเดียวกัน แต่เพิ่มคุณค่าตรงที่ต้องวางแผนและประเมินผลเอง

สาเหตุที่องค์การหันมาใช้ Human Resource Management เพราะแนวคิดที่พยายามบริหารงานบุคคลเพื่อให้คนที่อยู่ในองค์การเป็นคนที่มีคุณภาพ และทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งการทำงานที่มีประสิทธิภาพนั้น องค์การไม่ต้องการคนที่ทำงานเก่งอย่างเดียว แต่ต้องการคนที่มีความรับผิดชอบ มีความเชื่อมั่นในตัวเอง มีความซื่อสัตย์ มีความจงรักภักดีต่อองค์การ เป็นผู้นำที่สามารถตัดสินใจได้ และเป็นคนที่มีพฤติกรรมที่สามารถจะเข้ารวมกลุ่มกับเพื่อนร่วมงานได้เป็นอย่างดีเข้ามาทำงานในองค์การจะเห็นได้ว่า HRM เน้นอย่างมากในเรื่องของกลยุทธ์ ในขณะที่ PM ไม่ค่อยให้ความสำคัญมากนัก สำหรับกลยุทธ์ขององค์การสมัยใหม่ เช่น TQM (Total Quality Management) เน้นเรื่องของการให้บริการได้อย่างทันท่วงที และถูกต้องตรงตามความต้องการของลูกค้า ซึ่งเทคนิคนี้นิยมให้ลูกค้าเป็นผู้ประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงาน , Empowerment เป็นการมอบอำนาจเบ็ดเสร็จในการตัดสินใจให้ลูกน้อง , Downsizing เป็นการลดขนาดขององค์การ ซึ่งทำให้เกิด Job Enrichment และ Job Enlargement , Learning Organization เป็นองค์การแห่งการเรียนรู้ คือ พยายามทำให้คนมีประสิทธิ-ภาพสามารถทำงานแทนกันได้ , Pay for Performance การจ่ายค่าตอบแทนต้องอยู่บนพื้นฐานของการประเมินผลงาน และ Green Marketing (การตลาดเพื่อสิ่งแวดล้อม) เป็นการจัดกิจกรรมหรือโครงการที่ใช้กลยุทธ์การตลาดซึ่งติดต่อสื่อสารเพื่อให้ผู้บริโภคมาอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม เป็นต้น

สำหรับความแตกต่างระหว่างการบริหารทรัพยากรมนุษย์ในภาครัฐและภาคเอกชนสามารถจำแนกความแตกต่างได้เป็น 9 ประเด็น กล่าวคือ ประเด็นแรก นโยบายการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐใช้นโยบายแบบปิด การโอนย้าย การแต่งตั้ง มักเป็นการดำเนินการภายในส่วนราชการเป็นส่วนใหญ่ ส่วนภาคเอกชนใช้นโยบายแบบเปิด มีการโอนย้าย และเปลี่ยนแปลงตำแหน่งข้ามบริษัทในเครือเดียวกัน ประเด็นที่สอง การสรรหาและคัดเลือกทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐเป็นแบบแนวดิ่ง โดยรับบุคคลที่สำเร็จการศึกษาตามหลักสูตรต่างๆของสถาบันการศึกษา แล้วนำไปบรรจุแต่งตั้งขั้นต่ำของระดับตำแหน่งนั้นๆ เพื่อให้เติบโตต่อไป ส่วนภาคเอกชนเป็นแบบแนวราบ โดยเปิดกว้างให้บุคคลทั่วไปที่มีคุณสมบัติครบถ้วนตามที่ระบุไว้สามารถเข้าสู่องค์การได้ในแทบทุกระดับตำแหน่ง ประเด็นที่สาม การสรรหาและคัดเลือกทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐต้องดำเนินการเป็นไปตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ซึ่งมีเป็นจำนวนมาก ส่วนภาคเอกชนดำเนินการเป็นไปตามระเบียบและข้อบังคับของบริษัท ซึ่งมีน้อยกว่าเมื่อเทียบกับภาครัฐ ประเด็นที่สี่ การสรรหาและคัดเลือกทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐขาดวิธีการที่หลากหลาย เพราะต้องเป็นไปตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ส่วนภาคเอกชนมีวิธีการที่หลากหลายกว่าเมื่อเทียบกับภาครัฐ

ประเด็นที่ห้า การสรรหาและคัดเลือกทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐมีขั้นตอนมาก และใช้เวลานาน ส่วนภาคเอกชนมีขั้นตอนน้อย และใช้เวลาน้อยกว่าภาครัฐประเด็นที่หก เงินเดือนค่าจ้าง ภาครัฐเป็นไปตามวุฒิ ตามบัญชีเงินเดือนที่กำหนดไว้ ส่วนภาคเอกชนเป็นไปตามความสามารถ ลักษณะงาน หรือสมรรถนะ ซึ่งจะสูงกว่าภาครัฐ ประเด็นที่เจ็ด ระยะเวลาการจ้างงาน ภาครัฐมีการจ้างงานตลอดชีพสำหรับข้าราชการและลูกจ้างประจำ และมีการใช้สัญญาจ้าง 1-4 ปี สำหรับพนักงานราชการ พนักงานมหาวิทยาลัย และลูกจ้างชั่วคราว ซึ่งได้รับอิทธิพลจากแนวคิดของภาคเอกชน ส่วนภาคเอกชน นิยมใช้สัญญาจ้าง และอาจเลิกจ้างได้เมื่อตำแหน่งนั้นหมดความจำเป็นประเด็นที่แปด กองทุนที่ให้ผลตอบแทนยามพ้นสภาพจากองค์การ ภาครัฐเปิดโอกาสให้ข้าราชการสามารถเข้ากองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการได้ ส่วนภาคเอกชนให้พนักงานและลูกจ้างเข้ากองทุนสำรองเลี้ยงชีพประเด็นสุดท้าย การรักษาพยาบาล ภาครัฐเบิกค่ารักษาพยาบาลให้กับบิดา มารดา และบุตรได้สำหรับข้าราชการ และเข้าระบบประกันสังคมสำหรับพนักงานราชการ พนักงานมหาวิทยาลัย และลูกจ้างชั่วคราว ส่วนภาคเอกชนให้พนักงานและลูกจ้างเข้าระบบประกันสังคมนอกจากนี้ภาครัฐยังมีหน่วยงานกลาง คือ คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน หรือ ก.พ. ซึ่งเป็น คณะกรรมการที่รับผิดชอบงานด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ ซึ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งเมื่อปีพุทธศักราช 2471 โดยมีชื่อเรียกในขณะนั้นว่า "ก.ร.พ." หรือ "คณะกรรมการรักษาพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน" เพื่อทำหน้าที่ดำเนินการจัดสอบคัดเลือกผู้เข้ารับราชการพลเรือน และจัดการศึกษาให้นักเรียนหลวงฝ่ายพลเรือนที่ส่งไปศึกษายังต่างประเทศต่อมาได้เปลี่ยนจากชื่อจาก ก.ร.พ. เป็น ก.พ. ทำหน้าที่ดูแลให้การดำเนินการด้านบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือน ในกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนนับตั้งแต่การกำหนดตำแหน่งและอัตราเงินเดือนการสอบเพื่อบรรจุบุคคลเข้ารับราชการการแต่งตั้งโยกย้ายการเลื่อนตำแหน่งและอัตราเงินเดือนไปจนถึงการดำเนินการทางวินัย การออกจากราชการ และเรื่องอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง

การขาดเอกลักษณ์ของรัฐประศาสนศาสตร์

อุทัย เลาหวิเชียร (2517) ได้กล่าวไว้ว่าความเสื่อมของรัฐประศาสนศาสตร์ (ในสหรัฐอเมริกา) ซึ่งอาจสรุปได้ว่าคือวิกฤติการณ์เกี่ยวกับเอกลักษณ์ ความเย้ยหยันต่าง ๆ ของสังคมศาสตร์ที่มีต่อรัฐประศาสนศาสตร์และการคุกคามต่าง ๆ จากรัฐศาสตร์ ตลอดจนการแสดงความไม่สนใจของนักบริหาร สำหรับประเด็นที่น่าจะเกี่ยวข้องกับขอบข่ายของรัฐประศาสนศาสตร์มากที่สุดก็คือ “การขาดเอกลักษณ์” ของรัฐประศาสนศาสตร์ ผู้ที่ศึกษารัฐประศาสนศาสตร์มักจะอดสงสัยไม่ได้ว่าวิชาที่กำลังศึกษาอยู่คือวิชาอะไรแน่ ทั้งนี้ก็ยังไม่มีผู้ใดกล้ายืนยันอย่างแน่ชัดว่าวิชารัฐประศาสนศาสตร์คืออะไร มีขอบเขตแค่ไหน และมีระเบียบวิธีการศึกษาอะไรที่แน่นอนและเป็นของรัฐประศาสนศาสตร์เอง โดยเหตุนี้มหาวิทยาลัยแต่ละแห่งจึงสอนรัฐประศาสนศาสตร์ในแต่ละแนวที่ไม่เหมือนกัน การขาดเอกลักษณ์ย่อมนำความหนักใจมาให้แก่ผู้ที่ศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในระยะแรก ตัวอย่างที่ดีที่สุดในเรื่องนี้ได้แก่ความรู้สึกของนักศึกษาขั้นปริญญาตรีทางรัฐประศาสนศาสตร์ผู้หนึ่งที่ American University at Beirut นักศึกษาผู้นี้รำพึงรำพรรณว่า

“รัฐประศาสนศาสตร์สร้างความฉงนงงงวยให้กับผมอย่างมาก ในประเทศของผมเราเชื่อกันว่ารัฐประศาสนศาสตร์ก็คือกฎหมายปกครองนั่นเอง แต่มหาวิทยาลัยที่ผมกำลังศึกษาอยู่ไม่ได้สอนกฎหมายปกครองเลย มหาวิทยาลัยที่ข้าพเจ้าได้สมัครไปศึกษาต่อที่สหรัฐฯ สอนบริหารธุรกิจ และรัฐประศาสนศาสตร์ร่วมกัน และเมื่อครั้งพันเอกเออร์วิคมาเยี่ยมพวกเราที่นี่ได้อธิบายว่ารัฐประศาสนศาสตร์ก็คือ เรื่องเกี่ยวกับการบริหารทั่ว ๆ ไป แต่เมื่อศาสตราจารย์โพล๊อคมาบรรยายให้พวกเราฟังก็บอกว่ารัฐประศาสนศาสตร์เป็นส่วนหนึ่งของรัฐศาสตร์ คณบดีไรนิ่งบอกกับพวกเราว่าท่านมีโรงเรียนที่แยกสอนรัฐประศาสนศาสตร์เป็นเอกเทศ แต่คณบดีสโตนก็มีโรงเรียนที่สอนรัฐประศาสนศาสตร์ร่วมกับการบริหารระหว่างประเทศ ข้าพเจ้ารู้สึกเพลิดเพลินที่ได้มีโอกาสฟังคนที่มีชื่อเสียงเหล่านี้บรรยายรัฐประศาสนศาสตร์ แต่อาจารย์มีชื่อเสียงเหล่านี้ต่างก็มีความเห็นเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ไม่เหมือนกันสักคน ผมควรจะทำอย่างไรดี เพื่อเข้าใจรัฐประศาสนศาสตร์ให้ดีขึ้น”

ความเลือนรางในขอบข่ายของลักษณะวิชารัฐประศาสนศาสตร์ไม่เป็นแต่เพียงนักศึกษา เท่านั้นที่มีความลำบากใจ แม้อาจารย์ที่สอนก็มีความรู้สึกเช่นเดียวกัน อาจารย์ทางรัฐประศาสนศาสตร์ผู้หนึ่งที่ออสเตรเลียกล่าวอย่างท้อแท้ใจว่า

“ผู้ที่ทำการสอนหรือวิจัยเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ ย่อมจะประสบกับอุปสรรคที่สำคัญสองประการ ประการแรก คือ ขอบข่ายอันเลือนรางของลักษณะวิชา และประการที่สองก็คือการขาดเทคนิคที่แน่นอน ผู้ทำการสอนหรือวิจัยจะมีความรู้สึกว่า เป็นผู้รอบรู้ทุกอย่างแต่เป็นการสอนแบบเป็ด เช่นบางครั้งผู้สอนจะสนใจกฎหมายปกครองแล้วก็เปลี่ยนไปศึกษาวิชาการบัญชีและการงบประมาณ หรือไม่ก็อาจหมกมุ่นอยู่กับความสัมพันธ์ทางอุตสาหกรรมและจิตวิทยาที่เกี่ยวกับอาชีพ... แน่นอนที่สุดคนที่รอบรู้วิชาเหล่านี้ทั้งหมดย่อมเป็นคนที่ไม่รู้อะไรดีสักอย่าง... ความจริงก็คือการที่รัฐประศาสนศาสตร์เอง ยังไม่มีวิทยาศาสตร์หรือศิลป์อันใดที่จะเรียกได้ว่าเป็นรัฐประศาสนศาสตร์ ข้อสำคัญก็คือรัฐประศาสนศาสตร์ยังไม่มีอะไรที่เป็นระเบียบแบบแผน”
ทั้งนี้ความงงงวยของนักศึกษาชาวเลบานอนและความหนักใจของอาจารย์ชาวออสเตรเลีย เป็นตัวอย่างอันดีที่แสดงให้เห็นถึงการมีวิกฤติการณ์ในเอกลักษณ์ของรัฐประศาสนศาสตร์ที่ย่อมฉายภาพความงงงวยต่อไปถึงประเด็นเรื่องขอบข่ายของรัฐประศาสนศาสตร์อย่างเห็นได้ชัด

บทนำ

Public Administration หรือ PA

เราอาจจะรู้จักมันในชื่อ รัฐประศาสนศาสตร์ และหลายคนอาจจะคิดว่ามันคืออีกชื่อหนึ่งของรัฐศาสตร์หรือไม่ก็รัฐประศาสนศาสตร์เป็นส่วนหนึ่งของรัฐศาสตร์ ซึ่งจริงๆแล้วนั่นคือความเข้าใจที่ผิดอย่างมาก เพราะการศึกษาของทั้งสองตัวนี้นั้นแตกต่างกันแทบจะโดยสิ้นเชิง รัฐประศาสนศาสตร์จะเน้นการบริหารงานภาครัฐ แต่รัฐศาสตร์นั้นจะเน้นในเรื่องของการเมือง บลอคนี้ข้าเจ้าได้รวบรวมเอาสาระสำคัญในแขนงของรัฐประศาสนศาสตร์มารวมเอาไว้เรื่อยๆ เพราะข้าเจ้าก็กำลังศึกษาเกี่ยวกับมันอยู่ ใครมีความคิดเห็นอะไรสามารถบอกกล่าวกันได้นะ เพื่อเพิ่มพูนความรู้ความเข้าใจใหม่ๆ รวมทั้งเพิ่มความมีประสิทธิภาพและทัศนคติที่ดีต่อไป